地(市)级土地开发整理规划应注意的问题认识实践

王前前

【摘要】土地是我国重要资源，伴随城市化进程的推进，土地流转和开发关注度与日俱增。如何加强土地资源整理和开发等相关工作的落实，进一步促进经济发展，是保障城市长远发展的重要措施。本文将结合地（市）级土地开发整理规划应注意的问题，并聚焦于土地开发整理项目规划设计面临的问题，讨论土地开发整理项目规划设计提升思路，希望对相关人士有所帮助。

【关键词】土地开发;整理规划;设计;面临问题;提升思路

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.006

引言：

在我国社会发展新形势下，土地作为一种珍惜资源，其利用效率不断提升，尤其随着现代城市规模的不断扩大，城市人口持续增加，土地开发更是受到公众和社会的高度关注。土地开发是对区域内所有土地资源整理、复垦、开发等利用活动的统筹安排和总体部署，其可以开发土地利用潜能，引导土地开发的结构和规划，进而实现预期规划目标，是保证现代城市合理化发展的关键举措和重要途径。

1、土地开发整理规划概述

土地开发整理规划是对某一地区土地开发、复垦、整理等土地利用活动的总体部署和统筹安排。土地开发整理规划将统筹安排土地储备资源潜力的开发利用，有效引导区域土地开发整理的规模和结构，确保土地利用总体规划目标的全面实现。同时，也将为建立土地开发整理项目数据库、审核耕地占补平衡方案、确保充分实现用途控制提供科学依据。为积极稳妥地推进土地开发整理工作，国家加强了对土地开发整理的宏观调控，制定并实施了土地整理新增耕地指标折让等配套政策;逐步建立土地开发整理项目管理制度，有效组织实施国家投资的土地开发整理项目;初步形成土地开发整理投资机制，探索和推进土地开发整理产业化;开展了资源调查评价和技术标准体系建设，建立了专门机构和专业队伍。

合理的土地开发整理规划可以提高耕地质量，提高耕地生产能力。同时，结合农业基本用地建设，广泛开展以田、水、路、林、村綜合整治为主要内容的土地整理，改善农业用地基础设施，改善生产条件，不断提高土地质量，提高粮食综合生产能力，同时优化利用结构，促进土地集约利用"农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城镇集中、工业向园区集中"，土地利用结构不断优化，土地集约利用程度和效率显著提高。

土地开发整理规划也可以改善环境，并取得经济效益和社会效益。通过土地开发整理复垦，推进重点矿区环境建设和恢复治理，生态环境逐步改善;降低农业生产成本，增加农民收入，促进资源枯竭型城市经济转型，经济效益明显;扩大了就业空间，改善了农村生活环境，促进了农村精神文明建设，有效维护了社会稳定。中国目前正在组织的土地开发整理工作还处于起步阶段，一些地方还存在“重开发、轻整理、轻复垦”、“重数量、轻质量、轻生态”的问题;土地利用规划在土地开发整理中的宏观经济和主导作用没有得到充分考虑;没有土地开发整理的具体规章制度和标准化管理;资金投入不足，推进土地开发整理利益共享机制，进一步推进土地开发整理社会化、产业化。

2、 地（市）级土地开发整理规划应注意的问题

2.1 编制规划基本原则的确定

土地开发规划前期工作，最重要的一项，就是结合土地资源实际情况，制定出行之有效的方案，依照方案要求，有序推进后续工作。具体规划方案编制之前，有关部门应结合当前原则要求，同时加强土地实地情况的考察，避免土地情况不属于原则要求框架内。针对不停土地潜力级别，划分方式也各不相同，例如针对省级土地，该级别的划分应以县为单位;而针对市级土地，划分要求则需要依照图比例进行。这也充分说明，划分方式需要贯彻因地制宜的理念，保障潜力划分工作的适应性，提高划分工作的科学性和合理性。

2.2 基础数据的获取和开发整理潜力的确定

土地整理规划编制过程中，不能依照相关经验，通过想当然的方式落实各项工作，而是应当充分重视有关数据的价值，以土地数据作为划分的重要参考标准。基础数据的获取方式中，尽管一些数据可以在原始数据基础上适当参考，但是仍然要对数据可能发生变化的情况，引起高度重视。如果原始数据过于久远，例如5-7年前的原始数据，则需要考虑其已经不适用于当前土地划分工作的现实情况，另派人实地调查各项信息，获取有关数据，记录变更情况，有效调整各项原始数据，令基础数据参考价值得到保证。如果总体规划中并未显示所需数据，也需要通过相关途径获取，具体包含以下几种：首先是结合国家有关文件，以十年为尺度，结合当地城市发展战略规划，预测当地用于社会经济建设，大概需要的土地资源总量。其次，应聚焦于区域耕地状况，通过抽样调查的方式，明确市内耕地数量情况，避免样点典型性受到影响。调查过程中，应在掌握耕地数量的同时，测算非耕地系数，作为后续分析耕地潜力的重要参考。将结果对比当前用地标准，获得土地整理潜力。最后，借助土地资源调查方法，获得后备土地有关信息，包括土地类型、数量和未来潜力等级等。

2.3 土地开发整理目标的确定

开发整理目标的确定，同样是一项重要工作，具体而言，在确定阶段应当将一下问题纳入考量范围：首先，相较于潜力土地面积，用于开发整理的面积应控制在内，具体开发多少，应当和区域实际土地和发展情况相结合，提高开发工作的科学性。究其原因，是因为规划期限只有十年，十年时间对于土地资源潜力的开发，仍然显得捉襟见肘，如果贸然大量开发具备较强潜力的土地，则很容易陷入到投入过多人力物力，却不能产生较高回报率的现实困境。这不仅在价值实现上几无可能，也和可持续发展理念背道而驰，更会直接影响并制约土地发展空间。

其次，明确开发目标时，应当重视耕地的潜在价值，改变耕地投入产出比较低的观念，平等看待耕地规划和其他类型土地规划的工作价值。确定耕地面积时，应以规划总体为基准，两者之间应保持高度一致，避免因经济建设而牺牲农业发展。与此同时，土地整理规划作为总体规划的重要工作，从本质上看，前者从属于后者，应辩证看待土地整理规划的价值，不能盲目抬高其价值，对总体规划工作的落实造成影响。需要一直贯彻土地整理规划以总体规划为基准的理念，明确主从关系，避免两者产生较大矛盾，连带影响后续总体规划的调整。基于此，在耕地面积的确定问题上，应充分明确总体规划要求，不能过于盲目。

最后，应充分分析市县级土地资源情况，做好平衡工作，由于土地在开发整理中，基于不同县实际情况的差异，总会出现各类矛盾，为提高划分标准的适用性，应在指标的选择上注重灵活性，也就是摒弃同一指标，在实地考察基础上，和县土地实际情况高度结合，掌握不同影响因素（经济、自然地理、人口等）可能引起的变化，微调划分指标，从而提高划分的科学性。

2.4 重点区域、重点工程和重点项目的确定

重点区域、重点工程和重点项目是土地整理规划工作应重点关注的工作。一般而言，三者可以简单看成包含关系，也即重点区域包含重点工程，重点工程实施重点项目。其中，重点工程从概念上来看相对抽象，并不能将其和水利工程、公路工程、继电工程、市政工程等相提并论，概念相对广泛，可看作工程项目的集合。在确定重点区域、重点工程和重点项目时，首先应当明确衡量标准，准确划分重点项目，防止因指标差异化问题，导致有关工作无法正常推进。选择衡量目标时，应以具备较大经济推动潜力，改善生態效果较好的项目为主。其次，重点项目的分布应在保障经济效益基础上，在更多重点工程中分布，避免当地经济失去发展均衡性。另外，在明确重点工程问题上，应勇于打破常规，重点工程开发阶段，将其土地开发潜力作为重要的考量标准。最后，重点区域的确定，应当充分考虑到地形地貌的复杂性，在实地调查基础上，纳入耕地系数，分析其潜力系数。

2.5 投资和投资效益的确定

土地开发整理规划工作中，如何能够最大程度发挥土地潜力，投资标准的选择至关重要。若投资标准相对较低，很容易无法满足设计要求，对土地开发整理质量造成较大影响;反之，若提高投资标准，则可能会承担更多资金上的风险，无法达到较高的项目回报率，影响经济层面的可行性。基于此，整理规划工作落实时，应当以实际状况为参考，基于区域整体经济。一般而言，很多大型工程投资的标准，都会依照正态分布规律体现，投资标准的选择，应将各不同因素纳入考量范围，例如工程的施工现场条件、施工工艺标准、施工技术、地质水文条件、项目实施期投资回报等。针对不同的影响因素，应赋予不同的权重，以加权平均算法，明确投资标准。

整理规划的正确性和可行性，应作为重要的考量标准。针对投资效益进行分析时，应当以文字方式充分分析社会效益，令工程项目投资效益更进一步，彰显重点工程的社会价值。工程的环境和生态效益，应当获取环保部门有关数据，加强对相关文件的学习和研究，将投入成本和生产效益纳入考量范围，结合投资量，算出可能产生的投资回报率。若已经掌握各方面资料数据，应明确银行利率信息，估算动态回报率。阐述方式可通过文字和数字系统说明，汇报土地开发可能带来的经济效益。

2.6 图件的绘制

土地整理规划中，会产生规划图与潜力图，规划内容应和图件内容，两者之间应具备一致性。总体来说，在总体规划中，规划图起到作业地图的作用，潜力图则属于工作底图，有关部门在审核工作落实时，应当格外重视图件绘制，通过各项信息技术，令图件绘制质量得到提升。绘图软件可以Mapinfo为主，并通过Word与Excel表格复制，避免对内容真实性产生较大影响的同时，可有效提高绘制速度，令图表更加美观。

3、土地开发整理项目规划设计面临的问题

3.1 科学性和系统性有待提升

规划设计工作缺乏必要的科学性和系统性，是土地开发整理项目规划设计工作中可能存在的问题，这也导致土地开发整理专业性，影响了正常工作的落实。尽管我国围绕土地工作相关经验丰富，在城市化进程的推进中，土地效率的提升工作体系也在日趋完善，但有关工作人员，对于土地开发整理工作重要性的认识依然不明，不仅没有高度结合时代要求，而且在具体工作的方式上，都会以过往工作经验为主，相关工作并没有体现出较强灵活性，也没有充分考察土地实际环境。最后，土地规划一些部门在规章制度上，并没有和其他部门高度一致，导致各项工作的开展未能准确落实。

3.2 未能和实际情况高度结合

我国幅员辽阔，地形结构十分多样，不同区域的土地，对于各个城市的价值存在较大差异，因此土地资源的开发整理项目规划设计工作，应当和实际情况高度结合，避免令工作陷入误区，对土地开发整理工作效率造成较大影响。规划设计人员在工作时，可能会犯经验主义和教条主义，且因为工作压力较大，很容易忽视实地考察工作的重要性，也未能充分认识土地附近环境，提高各项工作的科学性。另外，土地开发整理中，可能会出现设计变更情况，也可能因为赶工期的缘故，使设计和施工工作同步进行，也会对工作整体推进造成较大影响。

3.3 设计前期工作未能有效落实

一般而言，土地开发整理项目会涉及较大的工程规模，而且可能会应对相对复杂多边的地形状况，项目资金投入较少，且赶工期任务较重，针对规划设计工作质量同样要求较高。大量工程经验表明，设计前期各项基础工作若未能有效落实，例如整理的技术资料不够全面，就会对土地开发整理实用性造成较大影响。举例来说，前期设计工作通常会以地形测量结果为重要参考，依照地形图和有关软件，提高土方量设计的合理性。前期工作未能落实，也很容易对数据收集造成影响，影响最终设计方案的科学性。

4、土地开发整理项目规划设计提升思路

4.1 强化规划设计管理措施的落实

相关设计工作的落实，应当对各项前期工作的重要性引起高度重视，这也是工作人员提升工作质量的重要保障。前期应加强土地实际情况的考察，严格记录土地信息各项数据信息，避免对后续工作形成较大阻碍。之前的工作案例，可以作为参考方案，但是不能盲从，避免降低工作的适用性。工作制度方面，应当进一步完善，有效约束规划设计工作，实现规划设计工作质量和土地利用率的提升，从而令土地治理需求得到满足，达到促进经济发展的目的。

4.2 贯彻因地制宜的理念

因地制宜的理念，是针对我国土地的复杂现实状况提出的，由于土质条件有一定概率大相径庭，若针对不同土质的土地一概而论，则土地开发整理的经济效益产出，有可能产生背道而驰的效果。以我国东北地区为例，东部山川河流较多，水文条件较好，黑土地含量较高，地形以平原为主，而东北的吉林省西部和内蒙古接壤，包含一定面积的盐碱地和沙土地。由此可以看出，即使是同一个区域，土质也有可能存在较大差异。各类开发规划方案，都应当体现较强适用性，同时应当结合土质实际情况，灵活调整工作规划，避免对施工进度造成影响。

4.3 重视前期基础工作的落实

前期基础工作是提高设计规划工作质量的重要环节，应重视土质情况的调查和各类数据的收集，令规划设计方案可行性得到提升。实际工作中，如果地形相对复杂，应当加密测量点位，并适当平整土地、剥离表土，明确土壤厚度状况等信息，令整理设计开发工作更具合理性。

结语：

綜上所述，土地是区域经济发展的重要元素，应高度重视土地管理与开发的意义，同时应重视地（市）级土地开发整理规划应注意的问题，加强相关问题的研究，对症下药，争取提高土地开发整理规划质量，积极探索土地开发整理项目规划思路，提升土地资源的利用效率，对推动城市化进程加速具有积极意义。

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