考虑多方利益协调的TOD站点设施布局和设置策略

陈健　尤理

【摘要】本文分析了TOD站点规划设计中设施布局的基本任务，并分析了中不同策略对轨道周边土地开发效果的影响，提出要平衡公众和开发商二者利益，政府在出让土地前必须对土地开发提出相应要求。从全线用地平衡、衔接服务评价函数分析、接驳体系综合提升三个方面，提出了协调多方利益的技术途径。明确了政府应该在土地出让前应当确定的控制性指标和相关要求。并在TOD站点衔接评价中提出了一种计算单位社会成本下服务的乘客数的评价指标，综合判断不同方案服务不同层次人口的通达性和经济性。该方法在传统的计算社会总体效益的基础上增加了单位通道长度的利用效率的因素，可以更客观地反映方案的优越性。最后，本文提供了一个工程中的实际案例，对算法的实用性进行了实证。

【关键词】空间布局;利益协调

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.011

引言：

轨道交通TOD站点内外交通衔接的便利程度是TOD站点规划设计成功与否的决定性因素。对站点内部而言，各种交通方式之间的换乘距离是衡量枢纽换乘便利性的关键因素。各类设施的布局和设置策略对旅客出行方式的选择有直接影响。对外部而言，交通衔接的便利程度取决于站点与周边交通吸发点之间的慢行接驳的便利程度。在规划设计过程中，由于建设管理各方利益出发点不同，选择各类换乘设施的布局和设置策略的目标有所差异。因此，TOD站点布局决策必须考虑多方利益的协调。

1、TOD站点设施布局与设置策略的利益冲突分析

1.1 TOD站点设施布局的基本任务

不论是枢纽型TOD站点还是城市轨道TOD综合开发，在规划阶段，都应该从功能上明确轨道交通站点周边各类综合开发与交通接驳的规模以及各类设施的位置关系并根据设施之间的位置关系对步行通道进行合理布局。

在布局设计阶段，需要考虑三类通道的设计：交通换乘通道、综合开发功能单元衔接通道和公共空间衔接通道;这三类通道所服务的人群的出行特性有所不同，其诉求也不尽相同。其中，选择交通换乘通道的乘客往往都携带有较多行李，综合开发衔接通道的乘客对时间敏感性较强，而通往公共空间与步行环境的乘客对空间的舒适感和体验感的要求最高。在功能布局时，应通过功能区划分实现对不同人群的分离（例如尽量不要把地铁内部零售商业布局在轨道和对外交通枢纽间的通道上，造成大规模人员流线的交织和混乱）。当然，更多的情况是有多类人群都需要共用某个方向的同一通道，在这种情况下，通道的具体设计中，就应充分考虑不同人群的需求。

1.2不同布局策略的影响分析

策略一：优先考虑提升出行者便利性的策略

这种布局策略的出发点是让更多的人享受到轨道的便利，集约使用土地，腾出更多城市生活空间;在这种策略下，轨道的发展是城市发展的源动力。轨道/公交周边倾向于建设小街区，采用适当从紧的停车泊位供给。周边楼盘则优先选择经适户型，同时，将腾挪出来的空间优先用于布局城市绿地等公共设施。

策略二：优先考虑通过TOD提升土地价值的策略

这种策略的出发点是通过轨道的加持，提升轨道周边土地价值，使轨道成为城市发展的助推剂。由于需要大规模消费人群（尤其是高收入人群）带动消费，这种策略下，轨道周边的规划设计倾向于优先考虑大地块和大街区（利于土地出让），并优先考虑在轨道/公交周边建设偏高端的商业上盖物业（吸引高端商户入驻），并力求上盖物业的出入口更接近城市干线道路系统（利于停车）。

这两种策略对于城市发展都有积极的推动作用。但这两种策略造成的影响也各不相同。在策略一的理念下，轨道交通站点周边容易出现商业活力不足或者商业品质偏低的局面，造成轨道周边环境品质下降。进一步降低轨道吸引力;而在策略二的理念下，轨道周边的站点虽然容易形成“高大上”的形态，但更容易吸引的是小汽车出行的人群，对轨道交通分担率的提升并没有太大帮助。而小汽车的到来又进一步导致周边交通状况的恶化，与TOD发展的初衷相悖。

如何既提升轨道站点商业活力，又同时提升办公、居住的出行便利性，使不论开车还是坐地铁都很方便，实现多方利益的协调，是在TOD站点规划布局时必须考虑的重点问题。当下，我国很多城市围绕轨道交通建设TOD的进程如火如荼，开发商的提前带资进入为政府节约了大量的资金，也成为TOD规划设计的主导者。但开发商的逐利性和公共诉求之间的矛盾使项目在面临公共资源分配问题时会倾向于选择更有利于开发商的规划布局策略（策略二）。按照TOD的初心，应当通过公共交通建设引领城市的发展，通过轨道/公交等方式实现更大规模人的移动来带动周边用地的发展。但大规模公交人群的导入给地块带来未必是最大的投资回报。要平衡二者间的矛盾，政府规划部门必须承担起相应责任。

2、协调TOD站点多方利益的设施布局技术途径

2.1 对轨道线网全线进行用地平衡

建设TOD绝不是简单地在轨道站点周边进行高密度开发。规划部门应对全线的土地进行通盘考虑，综合考虑全线的用地平衡。依据城市更新单元，站点区位和周边用地性质，识别TOD优势发展区，提出多种TOD发展策略。

土地的多样性不光在于一个地块或者一个站点，更在于全线的用地平衡。通过全线用地平衡，可吸引更多出行者利用轨道在各个站点之间完成全部出行链。提升轨道交通的利用效率。同时，在全线甚至全网视角，能更清晰地判断站点适合多大强度的TOD开发，確定TOD发展类型。明确轨道站点周边服务不同性质用地的建设要求。

在交通供需平衡层面，通过全线站点周边500m内用地的集计分析，可得到轨道站点周边土地利用的分布情况。在根据不同用地性质的交通出行、吸引产生率，得到轨道沿线各个站点周边交通吸引和发生的总量。当轨道沿线交通吸引与交通产生基本一致时，可视为全线用地达到了交通出行吸发平衡。在这种情况下，交通出行者在轨道线网上就可以实现从工作地到居住地的出行，则通勤采用轨道的概率将大幅提升。69152954-80EF-497B-A82B-B74E46C6030B

为了提升轨道对周边1-3公里范围内交通吸引，还需要在轨道周边进行用地平衡。根据轨道站点周边土地性质，人群特征，收入层次、出行目的等计算轨道的集疏散能力和总体交通需求（含到发和通过性）之间的差距，确定站点周边道路、公交、停车、慢行等各类交通供给。

以上这些工作均这是政府需要在城市设计和控规层面需要由政府规划部门做的，而不能等到土地出让以后由开发商主导。只有做了这些，在土地出让的时候，才能确定站点周边可承担的开发强度，确定是否需要在大地块增加市政路、增设公交场站、二层连廊、骑楼、轨道站点连接通道等。并将这些硬性要求写入土地出让条件，最大程度的保护公众权益。

2.2 优先考虑低收入吸引人群

在轨道项目站点周边，最容易被轨道交通吸引的人群通常是中低收入人群和通勤人群。因此，优先考虑最大程度的吸引这部分人群是“先摘取低垂的果子”的正确策略。

2.2.1 TOD站点衔接服务评价函数

2.2.2合理布局TOD站点周边用地开发档次的位置

轨道站点的居住人群的收入水平、拥车率等是决定轨道站点可服务通勤交通人数的关键因素。为提升轨道利用率，可以充分借鉴新加坡经验，在土地出让阶段，由政府对轨道站点周边的居用地提出规划控制条件，对开发商在开发时户型的最大面积分片规划和限制，形成高档住宅和中低档住宅交错的格局。约定在同一地块内中小户型的住宅所占比例以及户型较小的中低档住宅楼与轨道出入口的距离。差异化地确定不同户型楼宇下停车配建的指标，从而更加利于引导中低收入人群优先选择轨道出行，并在一定程度上保护开车出行人群的利益。

同样道理，对于TOD站点周边的商业、办公用地，也应将中低档商业办公楼优先布置于轨道出入口较近的位置，通过土地出让条件的控制，提升用地的兼容性，平衡不同方式出行者的利益。

2.3 TOD项目周边接驳交通体系供给策略

此外，政府应当在土地出让前对轨道周边接驳交通体系提出明确的设计要求，从停车供给、常规公交、慢行衔接等多个维度对轨道周边开发加以约束。

2.3.1适当从紧的停车供给策略

对于城市中心区TOD项目周边，宜分布式的建设多个小型停车场，而非集中建立大规模停车场，避免车辆过分集中于同一个出入口。同时，可适度提高停车收费和停车位出售价格，通过经济杠杆将小汽车出行需求向公交方式转移。

2.3.2综合考虑常规公交供给

对于枢纽型TOD，不能仅仅关注枢纽站本身，而要同时关注既有的公交线路。公交线路中，与轨道交通平行的线路，既可能是轨道交通的竞争性线路，也可能是轨道交通的补充和接驳。对于不同线路，应当采取不同策略加以利用。将竞争性线路进行打断，避免线路在多个站点与轨道线网平行，是轨道周边公交线网优化的一般策略。

2.3.3协同进行慢行环境设计

深圳市TOD顾问黄会良说“社区最重要的并不是商业体量或者混杂度有多高，而在于方便生态人居和无缝出行;能站能坐能喝水才是生活性社区的街区配置。”因此TOD轨道站点周边街道的设计不应当单纯的做景观设计，而应优先进行功能设计。

在街道设计中，还应当咨询市政交通工程关于安全、视距的意见，实现良好的连通性和慢行环境的融合，轨道交通周边各类无障碍设施不光是面向残障人士，同时更可能面向行李箱、婴儿车、菜篮车甚至儿童轮滑。《美国大城市的生与死》中提出“不爬楼梯、不绕行、被看见的安全感、遮阳避雨”的设计原则。同时，在慢行设计中，应当既有最短路径，又有兴趣点。使人们可以进入环境内部，与环境形成互动，同时增加了人们选择不同路径的可能性。并允许人们中途改主意，选择或跳过一个或者多个兴趣点。

3、案例分析

3.1 某枢纽型TOD站点接驳设施布局方案的选择

3.1.1 不同方案的设计出发点

在某市高铁综合交通枢纽的规划设计过程中，设计团队就出租车换乘站、公交停靠站、社会车辆停车场布局方案提出了两种的方案。

在方案一中，将距离列车出站口最近的场地用于市内公交停靠，将出租车和私家车的上、落客点布置在相对外围。小汽车乘客不论出发还是到达，均需要比公交乘客多步行约190m的距离。在方案二中，为了提高出租车和私家车的服务水平，将方案一中的公交和小汽车上、落客点的布置进行了置换。公交乘客的步行距离较小汽车乘客步行距离长。

支持方案一的观点认为：优先选择把最优质的换乘空间留给公交，可以将最优质的资源的效用发挥到最大。按高峰小时公交可服务1000名乘客，出租车、小汽车服务300名乘客计算，高峰小时乘客可累计节约步行时间2215min，的社会效益明显;

支持方案二的观点认为：乘客选择花30元坐出租从市中心坐到枢纽而非花2块钱乘坐公交，是由其需求性质决定的。对于那些带着孩子/老人，或者行李特别多，或者赶时间等原因选择小汽车出行的乘客，让他们在多花了15倍价钱的情况下在枢纽换乘走得较远有失公平。同时，方案二的便利性对外来商务乘客提升城市的第一印象有一定的好处。

在选择将公交车辆置于更接近于枢纽出站口的方案的同时，为提升小汽车乘客服务水平，对方案一进行了如下优化：

（1）为减少小汽车乘客换乘时间，在小汽车落客点与车站进站口之间设置了地面自动人行道;

（2）为方便公交乘客（尤其是行李较多或乘轮椅/婴儿车乘客）上下车，将公交停靠站台设计为高站台，使公交站台与公交车台阶齐平。

（3）在站内加强了公交、出租车、社会车辆乘客的指引标志，提前将不同方式换乘的乘客进行分流。将驶往不同市区方向的公交班线进行合理规划，并专门设置了用于查看公交线路牌的驻留空间和公交电子查询终端。

（4）在公交候客区设置了不穿越公交流线的行人步道，最大程度地减少行人和公交车辆的流线穿插。

通过上述方式，站点的设计实现了高铁与公交、小汽车的便利换乘，一方面将最优质的换乘空间留给了公共交通方式，取得了较好的社会效益，另一方面平衡了不同交通方式的差异，提升了小汽车方式换乘的便利性。

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