印度农改失败“后遗症”显现

姚虹聿

今年3月是印度有气象记录的122年来经历的同期最热月份。4月到5月，热浪持续加剧。同时，印度的降雨量比同期正常水平减少71%。因热浪而死亡的人数有所增多。

据《印度时报》报道，因今年热浪来得较往年早，加上雨水不足，其造成的破坏性影响是广泛而严重的。近几个月印度的电力需求激增，消耗了大量煤炭储备，导致严重的电力短缺。与印度国内的问题相比，更令国际社会关注的是，由于气候变化，印度政府于5月13日颁布小麦出口禁令，削减大部分小麦出口份额。此举将进一步推高全球小麦价格，加剧人们对全球粮食危机的担忧。

印度限制粮食出口的直接原因是国内通胀高企，粮食价格上涨明显。据印度统计部门发布的数据，该国4月的消费者价格指数（CPI）升至7.79%，为近8年来的最高水平。从长期来看，气候异常导致印度对国内粮食产量的预期下降，从而提前关紧了粮食出口的阀门。

除了以上两个原因，印度作为传统粮食出口大国，其缩减粮食出口还有更深层的原因。

作为世界第二人口大国，印度国内农业生产长期承压。从2018年的统计数据看，印度66%的人口直接或间接从事农业生产。印度农业用地占该国逾一半的土地面积，其耕地占世界耕地面积的11%，其农业人口为世界农业人口的四分之一。

尽管如此，印度的粮食总产量和人均产量却不高。2021年，印度的粮食总产量约为3亿吨，人均粮食产量约220千克。其农业生产效率也不高，亩产仅110千克。

“短命”的法案标志着印度农业改革的失败，其农业生产力低下的“后遗症”开始显现。

印度粮食产量不高的原因，一是天然需求较少。在寒冷的气候中，人们更容易有饥饿感，需要更多热量来保持体温。印度国土靠近赤道，大部分地区是典型的热带季风气候，全年气温偏高，比起温带和寒带国家具有天然的优势，其国民对粮食的需求不大;二是印度人的饮食结构相对单一，肉类和蛋类摄入不多，特别是肉类的人均消费量，在全球处于低位。这导致其畜牧业饲料的需求量不大，间接拉低了农作物的产量。

还有一个重要原因，印度农业现代化、机械化水平比较低，主要依靠人力精耕细作，对气候和雨水等自然条件的依赖非常大，抵御自然灾害的能力不足。其70%的耕地无灌溉设施，依靠雨水灌溉，很多地方仍然离不开耕牛。而且，由于土地改革不成功，印度的大量土地依然聚集在少数人的手中，一些小农和“边际农”（人均耕地不足0.5公顷）陆续丧失土地，加入了无地农民的队伍。印度的农村人口约为9亿，占人口总数的三分之二，其中一半以上是無地农民。

从以上数据可以看出，印度的经济结构仍停留在传统农业社会，农业人口较多，但粮食产量并不高。

那么，印度为什么还要大量出口粮食呢？这是因为它要发展工业，农产品出口的目的是创汇，然后用外汇到国际市场上购买工业设备和原材料。

印度的国际环境相对较好，国际贸易比较发达，很多国家还直接把生产线转移到印度。但另一方面，印度制造业的国际竞争力一直难以增强，甚至不及邻国孟加拉。这导致印度国际贸易长期存在逆差，每年外流约2000亿美元，要花费大量外汇进口工业用品和消费品。怎么弥补这一缺口？一是靠粮食出口，二是靠海外劳动力的侨汇。

据《印度时报》分析，粮食生产和出口受到气候变化的冲击，是印度农业改革失败的“后遗症”。

印度莫迪政府的农业改革法案于2020年9月在印度议会通过，随即掀起轩然大波。农改法案由3部分组成：《2020年农产品商贸（促进和便利）法案》允许农民将农产品出售给农产品市场委员会（APMC）以外的粮食贸易商，即可不通过中间商向私营部门售卖农产品;《2020年价格保证和农业服务（赋权和保护）法案》允许农民与加工企业签订销售合同，按约定价格进行订单式生产;《2020年基本商品法修订案》将谷物、豆类、油籽、食用油、洋葱和土豆等商品从基本商品清单中删除，并取消对它们的存储限制。

农改法案意在放松国家管制，利用资本和市场的力量促进农业现代化发展，通过吸引私营资本补足农业基础性投入不足的短板，同时减轻国家财政负担。

尽管莫迪政府的初衷是提高农业生产率、促进农业现代化，但短期内损害了农民的利益。印度农民担忧农改法案令“最低支持价格”（MSP）体系失效，农业市场被阿达尼集团、安巴尼集团等私营资本操纵，难以确保自身利益。

农改法案在议会通过不久，印度旁遮普邦、哈里亚纳邦、北方邦和拉贾斯坦邦等多地就爆发农民示威。数十万农民“进军新德里”，大量扎营于首都郊区。莫迪总理多次发表讲话加以安抚，但没能解决问题。迫于紧张的局势，印度最高法院最终叫停了农改法案。

莫迪和他所在的印度人民党，采用引入自由市场的方法，倒逼封建农业生产模式消亡。农改法案的重点就是取消“中间人制度”，让农民自由买卖粮食。之前印度对于粮食一直规定有最低收购价格，即政府给农民兜底。这无形中养出一个庞大的地主利益集团。莫迪的做法是取消所谓兜底制度，激发农业生产潜力。但是，地主利益集团鼓动农民反对农改法案。这种情况颇为“魔幻”——农民与地主集团站在一起，反对政府实施的粮食价格改革。

农改的失败不仅意味着印度农业自由化改革受挫，农业生产力得不到提高，也说明经济自由化改革“说易行难”。印度政府的公信力遭到动摇，降低了投资者对新德里推动改革以改善营商环境的期待，不利于印度经济长期发展和增长潜力的释放。

首先，这凸显了印度经济改革易受选举政治掣肘。对于选举政治的顾虑令印度政府的经济政策难以真正服务于长期发展目标，而是受制于短期选举利益。莫迪此前坚称农业改革有助于吸引农业投资、使农民受益，拒绝撤回法案，到头来却因邦议会选举而态度遽变，表明他所主推的经济改革难以突破选举政治限制。

其次，印度政府政策出现反复，动摇了改革的信心。印度依赖服务业为龙头带动经济增长的模式面临瓶颈，需推动经济改革发掘新增长点。投资者期待莫迪推动新一轮自由化改革，提供新的增长动力。印度农改法案是经济自由化改革的重要内容，被视为继商品和服务税改革之后的重要改革。在农民抗议和地方邦选举压力下，莫迪最终放弃已在议会通过的农改法案，严重动摇投资者对印度经济改革的信心。同时，既得利益集团通过动员农民抗议成功阻止改革，也鼓励了保守势力通过支持工人罢工、农民抗议等方式反对其他政府改革。可以想见，印度政府推动的国有企业私有化改革也将面临更大障碍。

田间的印度农民

再次，印度政府难以治愈经济发展痼疾。印度农业基础设施投入不足，“靠天吃饭”、生产率低下长期掣肘农业发展和农民收入增长。政府长期依靠化肥和粮食补贴维持农民生存、赢得农民好感。高额补贴支出挤占了政府用于农业的生产性投资，成为巨大财政负担，形成恶性循环。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com