新时期残疾人档案管理存在的问题及对策研究

黎宇维 李佳琪 张珺超

摘 要：拟就新时期残疾人档案管理问题展开研究，提出新时期残疾人档案电子化、康复档案重点化、管理主体下放化的三点新变化，引发出相应的要求和问题，并提出解决对策，以期为相关工作提供参考与启发。

关键词：残疾人档案;新时期;对策研究

党的十九届五中全会明确描绘了实现我国“十四五”国民经济社会快速发展和2035年基本完成实现我国社会主义现代化的宏伟蓝图，出了加快完善贫困残疾人基本社会福利保障制度、健全贫困残疾人公益关爱社会服务体系、提升贫困残疾人的康复医疗服务保障质量、完善特殊教育救助保障机制、积极支持帮扶贫困残疾人上岗就业、办好残奥会等一系列重要重大决策工作部署，大大推进了残疾人事业发展步伐。推进残疾人事业发展的手段之一即加强残疾人档案管理工作，因为残疾人档案是有效开发残疾人工作的依据，也为残疾人工作的进一步发展提供启发与参考。新时期，如何加强残疾人档案管理，是进一步推进残疾人事业适应时代发展的要求。

关于新时期残疾人档案管理具体切入点的选择上，本文以“残疾人档案”为关键词，截至2021年5月16日，在知网中共查得论文58篇。以endfirst格式导入BICOMB中，通过普莱斯定律计算，以关键词出现频次为3～14次为高频词获得词篇矩阵，将该词篇矩阵导入spss中通过聚类分析中的方差公式得到相似矩阵，以该相似矩阵为范本进行多维尺度分析，得到多维尺度分析图，再以spss生成的词间关系图，勾勒出残疾人档案研究领域的几大模块。

剔除冗余关键词分类“档案管理”和“残疾人”，可以发现，残疾人档案研究领域在国内可分为两大领域：

一是以残疾人事业为角度切入的残疾人档案管理工作具体实施与开展：二是以民生档案、业务档案为视角，研究作为其中组成部分的残疾人档案在上级部门的指导下如何进行宏观管理。作为学生，我们无法从宏观上把握残疾人档案的整体脉络，但出于人文关怀和人道主义精神，我们想在缺少学者关注的残疾人档案研究领域为残疾人群体发声。解决好残疾人档案工作具体实施与开展中出现的问题，也是新时期精准帮扶残疾人的办法之一，故而撰写此篇论文，在新时期为残疾人群体的档案管理提升，贡献自己一份微薄之力。

本文就新时期我国残疾人档案管理工作存在的一些问题及提出对策建议进行深入研究，我国残疾人档案管理工作发生的新形势新变化，总结并提出新的工作要求，此可能引发相应或对应的实际问题，就此提出具有解决性的对策。

一、新时期残疾人档案管理的变化

党的十八大后，残疾人事业出现了一些新变化，全国基层残联组织的工作重点集中于残疾人社会保障和社会服务构建上，其功能的发挥也偏重于建设残疾人社会保障和社会服务体系，保障残疾人群体的切身利益。基层残联组织的功能更多体现为代表和服务功能，管理功能减弱。例如，残疾人的部分信息收集已由电子档案承担——第二代残疾证早已实现了网络化管理，无论残疾人走到哪里，只要上网查询个人档案就一目了然，省去了因残疾证丢失而重新去医院体检的烦琐手续。另外，纸质档案由残联合作的社会组织提供，政府购买助残服务的目录在不断变化与调整，目前主要集中于残疾人康复、护理、就业等服务。如何更好地利用档案，面向残疾人提供精准康复服务，成为残联档案事业的重点。残联在十九届五中全会的政策推动下更要充分发挥机构的代表和服务功能，将残疾人的档案管理工作落到实处，做到“一人一档”，对于具体到每个残疾人的情况有更充分翔实的记载，以此对残疾人的康复、就业和基本状况都有一个精准的把握，这才是残疾人档案在新时期的历史任务。

1.残疾人档案管理的电子化要求对接准

截至2020年底，我国31个省级、256个市级、760个县级残联已经开通服务网站，我国注册残疾人就业人口发展基础信息数据库已经入库和已持证注册残疾人3780.7万余人。与公安部、民政部、教育部、人力资源和社会保障部等国家有关主管部门共同推动建立社会信息资源共享服务合作沟通机制，并向31个地方的省、市级残联机构提供全国残疾人信息数据共享接口和残联数据信息推送共享服务。以上基于2010年残疾人全国人口普查基础信息数据，我国残疾人信息化平台建设正在倡导“一网通办”。因残疾人相关档案管理的电子化趋势，残联在逐渐放手残疾人的纸质档案收集。也就是说，现在的残疾人档案管理由纸质档、电子档共存的双套制逐渐转化成简化纸质档，主要留存电子档的单套制档案管理系统，如图4所示：

2.残疾人康复档案的重点化要求结合紧

笔者登录现行残疾人电子档案管理系统（全国残疾人联合会助残服务专栏），里面是国内建成的统一残疾人数据库。冯慧玲认为，数据文件信息是个人电子信息档案按照以信息文件存在地的形式进行划分的一种主要存在的信息形态。故本文将该残疾人信息化平台作为电子档案共同纳入残疾人档案管理的讨论范畴。平台内共设有残疾人证、动态更新、精准康复、就业培训、事业统计五大模块。

真正实现档案电子化的功能模块有残疾人证、精准康复以及就业培训，剩余的动态更新和事业统计由社区基层残疾人工作业人工统计。这就造成了残疾人档案有的在数据库里可直接查询，有的依靠人工统计定时更新。

南宁市残联的做法是根据动态更新在社区普查结果，填好线上数据库，保留事业统计结果的档案原件。而精准康复和就业培训的档案已部分实现无纸化，剩余纸质档案留存在政府购买助残服务的社会组织中，不必向南宁市残联移交。未来，随着全国残联信息化服务平台的深入开发，会有越来越多的纸质残疾人档案被电子档代替。

基于残疾人本身的生理状况和社会融入度，社区线下的办证、评估、开具证明、统计信息等服务必须与线上的指令配套成行，这种OMO模式才能真正为我国残疾人带来方便。由此产生了新时期的新要求：社区与残联要共同做好残疾人电子档案管理的线下对接工作。

笔者打开残疾人信息化服务平台，康复服务是除了二代殘疾证申领外完全建设好的电子档案服务。之前的康复服务没有做到线上申请，根据残疾人的残疾种类，精准到地市级机构，由此可见康复档案的重要性日益凸显。具体档案种类如图5所示：63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD

通过残疾人康复档案种类表我们可以发现，在档案主体上，分为残疾人、合作组织，如：康复医院和残联，其中残疾人和残联保留纸质档案，合作组织线下留存纸质档案，在线上残疾人联合会信息化服务平台中填写服务情况进展，生成电子档案留存。并且康复档案的种类是细化的，残疾人主体统一发放《康复服务手册》作为参与康复服务考察凭证，康复医院等合作组织则留存预防、诊断、评估和治疗四方面档案，并以此为依据线上填写康复服务情况进展。残联则收集社区递交的《康复服务评定表》纸质档案，做审批用。

康复服务如今在流程上也日趋规范。首先，通过线上申请康复服务，残疾人信息化平台为残疾人精准匹配社区康复协调员，入户对残疾人申请的康复服务项目进行核实并初步评估，需要专业机构评估的项目由社区康复协调员指定机构评估。若机构评估合格，上交《康复服务评定表》至残联，残联审批通过后，由社区填写《康复服务手册》并发放。评估机构出具评估结果，所产生的评估纸质档案保存在自己单位中，和诊断档案、治疗档案、预防档案一起，作为线上填写康复电子档案的纸质依据。

需要注意的是，康复服务机构多半是社会公益性质的组织，在残疾人康复档案收集和保管方面难免存在不规范的问题。现在机构采取政府购买助残服务与残联下属事业单位相结合的办法，如南宁市残联下属事业单位有两家分别是南宁市残疾人劳动就业服务指导中心和南宁市残疾人活动中心，分别管理南宁市残疾人的就业以及文体娱乐。康复机构的选择则由事业单位与社会组织共同承担，广西壮族自治区残疾人康复研究中心是区属事业单位，还有一些社会组织，如安琪之家，是广西第一家致力于为脑瘫人士服务的社会公益慈善机构，安琪之家也在残联信息化平台中有备案，可供脑瘫人士选择。通过调研，我们发现下属事业单位的档案管理比社会公益组织做得更好，有固定的科室拿出一部分精力处理档案，而社会组织的档案管理就随意的多。当然这并不代表社会组织的康复服务不如残联下属事业单位，只是在档案管理方面，合作组织的档案保管无人监管，出了问题也是残疾人自己“打碎牙往肚里吞”。由此产生新时期的新要求：合作组织与残联的结合要更加紧密，共同管理好残疾人康复档案。

3.残联档案管理主体的下放化要求定标准

笔者从南宁市残联了解到，残疾人的个人档案和正常人一样会放置在工作单位或人才市场，而以上三方面的内容则由县级残联保管，不再由市一级及以上残联保管。这些档案作为网上信息化平台的纸质档案留存在每个县残联中。

残联中保管的残疾人纸质档案，一是基础档案管理体系，残疾人的办证资料管理;二是就业档案管理体系，残疾人的就业培训与残疾人工作与生活具有重要关系，也是档案管理中非常重要的一部分，具体包括残疾人的求职信息、已就业、未就业等档案，是对残疾人展开针对性的就业指导后的一份记录文件。此外，每一期的培训档案逐渐实现一人一档和及时归档的规范化管理;三是康复档案管理，康复档案的建立对每一个残疾人而言非常重要。虽然它不能挽回残疾人身体上受到的伤害，但是对恢复残疾人自信心具有重要意义，关于残疾人康复档案的建立，从医院角度而言，主要包括预防资料、诊断资料、评估资料以及治疗资料四个方面内容。这三方面的档案共同构成了残联保管的残疾人纸质档案大类。

从以上三方面的残疾人纸质档案分类中看出，分类标准是笼统的，国家也没有出台相关的标准或规范残疾人纸质档案。县与县之间保存的残疾人纸质档案各不相同。

总的来说，残疾人纸质档案没有一个统一的档案管理规范或机制。由此新时期产生的新要求：残联要重新找到自身定位，在残疾人档案管理方面制定标准或准则。

二、残疾人档案管理存在的问题

1.面对电子化：社区电子档案数据收集易落空

新時期，城镇中的官办残疾人福利事业并未随着国家经济的发展而发展，福利企业呈现萎缩状态。因为市场经济不照顾福利企业，各单位也不再对残疾人提供福利，因此尽管残疾人事业确实在新时期获得了发展，但总体而言依然十分滞后。在政策落空的情况下，救济之路并不通畅。部分残疾人无法享受到优惠政策，因为他们的情况超出了相关政策规定的界限。残疾人及其家庭发生严重事故或特殊困难的情况往往不可避免，但有关部门受政策规定的约束，无能为力。

在这种情况下，残疾人联合会组织只能采用逐案解决问题的方法，并与区、街道、城镇联系，给予一定的补贴。然而，整个过程相对复杂，需要付出很多努力，结果还不确定。这样，空有网上的电子档案纪录，无法在线下将服务落到实处，社区与残疾人线下的配合背离了信息化平台搜集残疾人信息和数据的初衷。

2.面对重点化：合作组织对康复档案的管理不规范

按照民政部门对社会组织登记注册时采取的分类，残疾人社会组织可以分为民办非企业单位（社会服务机构）、社会团体和基金会三种类型。可以注意到，由于缺乏统一的管理，资金来源的渠道也十分狭窄，这三种社会组织的组织结构十分松散，必须挂靠社区或街道。

以 2017 年南京市三个市辖区公益创投项目申报通知的标准为例，玄武区的公益创投项目分为社区网格服务项目和专业社区服务项目，两者都需要挂靠社区，所以对承接方与社区的关系要求较高。建邺区的要求相对基础，浦口区的要求注重承接方的资格审查与专业要求。社区和街道对于这些提供助残服务的社会组织的纪录是采取线上填报、线下分配、一人发放一本《康复服务手册》作为残疾人康复情况的纪录。但合作组织由于其自身功能定位的局限，对《康复服务手册》的填写不规范，人员也未经过档案管理培训，精准康复的线下服务质量有待提高。

3.面对下放化：基层残联档案管理人员业务素质有待提高

从当前基层残疾人档案管理工作实际状况来说，相关人员存在认识误区。主要体现在认为档案管理工作不重要，影响力较小，因此对这一工作重视力度较弱。

这种问题不仅影响了后期决策的执行和其他工作的顺利实施，还降低了档案的利用率和实际价值的发挥。另外，残疾人档案管理工作中人员综合素质薄弱，难以有效达到实际需求。新时期对于残疾人档案管理人员有了更为严格的要求，整个管理过程需要高素质、高水平且高技能的人员来配合。63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD

但目前，部分档案管理在综合能力和素质上不相符合，仍旧保持固有的管理思维和管理模式，从而制约了残疾人档案管理工作效率和质量的提升。

目前，市一级残联的工作重点不再是残疾人档案管理，对于残疾人档案的管理权力已下放到县一级残联单位，而县级残联的档案保管设备、管档人员素质以及档案管理的标准、水平都参差不齐。况且前文中提到残疾人档案部分是电子档，部分是纸质档，还有一部分个人档案存放在单位或人才市场，这就造成了残疾人档案管理混乱，缺乏统一规范的局面。

4.面对配备化：残疾人档案管理人员配备不足，设备配套不够完善

在当今社会，我国残疾人的数量比较庞大，根据查询相关资料显示截至到2022年我国共有8500万人残疾人，而在2021年，全国共有地方各级残联工作人员仅11万人，而从事残疾人档案管理人员又少之又少，而且有很多可能是兼职做档案，还有的是从残联下属基层单位借来临时帮忙的，真正从事专职残疾人档案管理工作人员特别少，肯定无法完成庞大的残疾人档案管理工作。残疾人档案管理工作人员不仅在数量上绝对不足，而且工作人员的专业水平与素养也都参差不齐。

目前还有很多地方设备配套不够完善，有的只有纸质档案，先进的计算机配套设备没有引进，有特别多的从事残疾人档案管理人员对计算机操作不够熟练，很多残疾人员的信息也没有完全录入电脑，残疾人档案管理人员缺少制度合理化管理。

三、残疾人档案管理的对策

1.精准对接：通过宣传引导残疾人主动填写档案

面对残疾人政策在残疾人自己身上的落空，无人不表示痛心，这也是对残疾人数据统计的缺失，有碍残联档案电子化的目标。而纸质档案转换电子档完备的前提，就是线下的纸质档案保存充分、完整、良好。刚才提到，社区在线下执行残联信息化平台康复服务时，常常会因为某个残疾人并未注册在案，或该残疾人某项要求不达标，而无法享受本应享受的康复服务。

这其中的原因除了社区残疾人专任委员和网格员的个人失职以及残疾人本身条件并不涵盖在政策范围中的因素外，我们还应当从残疾人自身的认知水平、消息获取渠道，以及生理因素去考量。作为弱势群体，残疾人的认知水平受教育、医疗等条件的制约，客观上来讲，平均水平略低于正常人。消息获取的渠道并不广泛，很多社区里的老年残疾人足不出户，依靠收音机获取外界消息。在生理因素方面，他们存在着这样那样的缺陷致使无法全部完整地了解到国家有关助残政策。这时，我们必须在社区加强残疾人社会保障政策的宣传，强化残疾人领取自身福利的意识，只有残疾人有意识主动备案了，主动填写数据了，不再那么依靠和依赖社区人员的统计和辅助填写表格，残疾人电子档的趋势才可以继续蓬勃发展。

2.紧密结合：制定定期移交康复档案至残联检查的政策

残联的合作组织是政府购买的助残服务，在购买程序上，欠缺规范流程，资金信息不公开，公开竞争未成为主流模式;在购买关系上，购买双方关系不平等，政府低成本购买、职权介入时有发生，很难形成真正契约关系，从而也不能真正获得购买服务的优势。王名、乐园认为在国内公共服务购买实践中，存在独立性竞争性购买、独立性非竞争性购买、非独立性购买等模式，虽然独立性非竞争性购买和独立性购买是目前最普遍的一种模式，但大量存在的非独立性购买和非竞争性购买都是购买机制不够完善的表现。这些可依托关系中标的残联康复合作组织的康复档案自然是更加随意，不受监管，任意发挥。

这时，可以制定合作组织定期移交康复档案至残联检查的政策，类比电梯行业，每个民营电梯公司的工程和销售档案必须备案备查，但怎么管理，怎么制定电梯公司档案管理的规范是由每一个民营电梯公司决定的，只是特检所会定期抽查公司档案，以此作为该公司年度考核评估在特种设备监督检验所的备案，以及申请各项执照的数据参考。残联可以学习这种做法，定期检查合作组织康复档案的完成情况，定能大大加强合作组织中残疾人康复档案的规范程度。

3.制定标准：省级残联收集基层档案后统一纳入电子档

目前，市一级的残联已经没有了关于残疾人个人档案的收集，档案收集的任务被下放到县一级残联，但实际上，很多就业档案、康复档案是市一级乃至省一级下属事业单位或合作组织负责填写的，县级残联没有能力也没有权限触碰到，这些档案于是只能保留在省市下属单位或合作组织中，有的移交了全部，有的移交了部分，有的自己留存，根本不规范，这也导致了电子档、纸质档案混杂，缺乏残疾人档案统一管理的弊端。若能设立将就业档案、康复档案收集经省级残联归档后共同纳入电子档案的标准，并设定专人专岗录入，定能大大增强残疾人档案的规范程度。

4.广纳贤才：建立一支高素质高水平高业务的残疾人档案管理人员队伍

第一步，要廣纳贤才为残疾人工作配备专业的档案技术人员与管理人员，初步合理解决残疾人档案工作人员急缺的问题。例如通过公开招录大学毕业生或者从社会上招聘具有相关专业的合适残疾人档案管理人员，通过这些方式，选择优秀的档案管理业务人员，积极引进高水平专业人才。

第二步，加强现有残疾人档案工作人员的工作业务素质，跟上互联网大数据时代的步伐。比如政府要出台政策组织定期培训或者选派残疾人档案管理人员外出进修等积极合理方式，促进残疾人档案管理工作人员的知识更新，使其更快地掌握残疾人档案管理的相关专业知识与现代化科学技术知识，提升整体专业综合实力。

第三步，各组织要积极加强爱岗敬业的相关教育，提升残疾人档案管理工作人员整体思想素养。虽然从事残疾人档案管理工作的收入不是很高，任务相对繁重， 业务量比较大，工作有时会枯燥乏味。但是从事残疾人档案工作人员要具备吃苦耐劳、无私奉献的精神，才能把工作做好。

如果残疾人档案管理设备不够完善，没有跟上互联网科学技术时代的步伐，那么对档案管理工作存在很大的弊端，也会给残疾人档案管理工作带来消极后果，要加强对残疾人档案管理的认识，政府要增加对残疾人档案管理工作的财力与设备投入支持，为残疾人管理工作人员配备完善先进的计算机设施，为残疾人档案管理工作打下良好基础，那么不论是在开展工作还是后期发展进步都有很大益处。63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD

四、结语

残疾人事业是一个必须蕴含人文关怀的事业，我们多半可以发声，可以为自己争取权益，为社会撰写有价值的续集，而残疾人基于自身能力相对较弱、生活水平较低，被屏蔽在社会主流之外，相对剥夺感较强。当我国残疾人由接受家庭教育走向步入社会的关键时候，无论选择求学、婚恋还是选择就业，他们需要被完善、良好的记录，由此，党和国家才能更好地为他们提供相应的帮助。

做好残疾人档案管理工作，从数据和事实支撑的角度，为残疾人事业提供了牢靠的保障。新时期，新变化，具体问题具体分析，拿出新的解决方案，为残疾人档案事业贡献自己的一份力量。

笔者由于个人技术能力有限，获取各种资料的方式以及方法不够全面，本文的研究仍然存在很多不足之处，因此在分析残疾人档案管理问题时，逻辑还不够成熟，在提出对策方面还需实践检验。

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（作者单位：广西民族大学 管理学院）63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD