后疫情时代韧性社区治理体系理论分析及实施路径

胡佑安　姜兵仁

摘  要：后疫情时代如何完善社区治理体系，是新时代基层社区治理能力现代化所面临的重要命题。本文通过对韧性社区的内涵及特点进行阐述，分析韧性社区的发展现状及存在的问题，细化了韧性社区的评价指标，为定量评估社区韧性做好铺垫，并提出韧性社区建设的实施路径提升策略，实现社区在多元风险情景下的结构调整和功能优化，有利于改善城市社区应对突发公共风险的应对方式，以期为韧性社区的构建和评价提供一个有效参考。

关键词：韧性社区;后疫情;治理体系;实施路径

1引言

2020年，新型冠状肺炎疫情席卷全球，世界多国损失惨重，成为了 21 世纪最严重的突发公共卫生事件。目前，我国在疫情控制、经济恢复等方面已取得重大战略成果，但在全球形势严峻、病毒变异肆虐的当下，没有一个国家、一座城市是孤岛，仍不能排除局部反弹的风险，且病毒传播具有易变性、不确定性、复杂性等风险特征，必须时刻保持危机意识、做好常态化防控。

社区作为社会风险防控体系的基础元素，是城市公共安全治理的基础单元，是韧性城市建设的“最后一公里”，是创新基层社会治理的必由之路[1]。韧性社区强调社区自组织、自我适应和恢复，在灾害冲击下能够不完全依赖外界的援助。韧性社区既需要物理、物质等资源的支撑，也需要发挥这些资源的社会条件和制度因素[2]。韧性社区具备对灾害的预警和协调能力，在外界影响下能够维持社区基本功能，并且具有良好的灾前准备、灾中适应以及灾后恢复功能。科学合理构建并提升社区韧性能有效提高社会应对突发事件的风险防控能力，有助于提升我国社会风险防控能力，推进国家治理能力现代化进程。

在此背景下，“韧性”逐渐成为全球高度关注的话语体系，社会公共健康安全很大程度上取决于面对疫情灾害的应对、适应及恢复能力[3]。研究疫情背景下社区治理理论、实施路径，提升社区治理能力，成为学术界关注的焦点。

2韧性社区内涵及特点

韧性社区指能够在突发复杂外部风险的打击与重压之下，遵循社会抗逆能力、恢复力与自治能力指向，充分运用本身具有的自我协调能力、自我恢复能力、链接内外部社会结构资源的能力、应对复杂突发性情况的弹性能力和灾后的可持续发展能力[4]。韧性社区以城市社会多元利益相关人的良好管理意识为基石，有效对抗复杂多元风险[5]、及时处理突发公共事件，确保了城市社会体系的基本架构稳固与正常功能运行，有能力通过采取相应举措快速恢复社会系统，并在持续应对变化的过程中实现可持续发展的城市社会。

韌性如同社区的免疫力[6]，足够的韧性能够使得社区在非常态情境中迅速反应、适时修复，并通过自我力量对抗突发性灾难、减少重大伤亡，甚至更易达到灾后的高质量发展。韧性社区是应对突发公共事件的前沿阵地、维持安全稳定的重要依托，也是防灾减灾的关键环节。从城市社会管理体制和管理能力现代化的视角来看，韧性社区特性包括稳定性、鲁棒性、适应性与恢复力。

3韧性社区评价指标

依据韧性社区特性，考虑从社区稳定性、防灾避难空间、工程设施抗扰性能、防灾智能化程度、自治救灾适应性、应急保障恢复和救灾资源配置七个方面构建智慧韧性社区评价指标构建智慧韧性社区指标，如图1所示。

社区稳定性指社区在受到灾害侵袭时，社区内场地、基础设施、避难设施等保持稳定，不会因为灾害到来而崩溃。包括社区是否在周边建、构助物倒塌范围内，周边是否存在火灾危险源内，避难空间是否安全、可靠、可达，能满足服务范围内人口的避难需求等，详细评价指标如图2所示。

社区鲁棒性主要指社区抗扰性，即社区面临灾害时的承载力。例如建筑物之间构件连接是否牢固，抗震防火性能，社区排水设施建设能否顺利启用，电线布局是否混乱老化，社区内消防设施是否配套，是否有专人对应急设施进行管理，定期检查，发现问题及时上报等。

社区适应性主要指社区内防灾智能化程度、社区内部自治救灾适应性。包括受灾监测预警情况，能否对各类灾害的实时监测，并通过灾害预警平台向社区居民发布信息。居民是否有较强的防灾意识和自救能力等。

社区恢复力主要包括社区内部物资储备、应急响应预案等应急设施的恢复力等。灾害发生时，能否保障社区供水、供电、医疗等正常运转，能否在灾害来临前动员居民在家庭中储备物资，以及社区周边是否有可用救灾资源等。

4韧性社区的发展现状

目前，中国的城市韧性社区应急管理方式尚处在初期摸索阶段，仍遵循传统管理惯性，严重制约了韧性城市的建设和良性发展。尤其是此次新冠疫情和郑州720洪涝灾害，暴露出我国城市在面对重大灾害风险冲击时，其前期预警、应急机制、治理体系和风险管理决策等方面还存在较大问题与挑战。

4.1韧性治理机制体系仍不健全

一方面，中国城市社会的防灾、减灾、救援机制和应对能力建设仍处在初级阶段，与之相应的法规制度体系仍不完善，未能与实际社会实践进行精细化的适配，也没有形成长效机制[7]。另一方面，由于应急机制实施不到位，使得政府应对的决策工作无法有效地贯彻执行。首先，由于没有自上而下的社区管控制度，也没有明确各方主体的职责关系，在应对突发事件工作中极易产生各行其职的问题。其次，政府在制度的执行过程没有明确界定监管与问责的责任主体，并且缺乏客观评价考核制度，从而直接影响了城市社区应对预案的可操作性，也无法对政府风险处理决策发挥有效支持作用，严重掣肘了整个城市社会的防灾、减灾、救援等工作能力[8]。这也造成了城市社区管理工作中随意性较强、实效性弱的问题。

4.2社会应急协同管理水平亟待进一步提升

目前，国内城市中大部分地区社会应急管理的主体单位、多元协调管理力量较弱，面临着责任分散、无法及时处理突发公共事件、有效对抗复杂多样的社会风险等问题。社区党组织也无法有效依靠自身资源投入到应对防控工作当中，而且由于社区党组织的领导核心作用发挥得不够全面，基层社会服务性党建工作一直处在社会应急管理实践的最边沿。社区应急志愿者结构亟需进一步优化，对志愿者的培养保护与激励均不足。市民普遍对应急政策了解程度较差，以被动或动员性的投入居多，多数市民缺乏对社区周边的危险认识和必要的自救互救才能。

4.3应急设备和物资的缺乏

受到人、财、物方面的制约，目前中国城市社会应急管理的软硬件设施仍未能满足最优标准，通信网络体系亟需更加健全，紧急物品储备依然存在缺陷。这导致城市社会在面临风险与灾难之际由于没有稳定安全的紧急物品保障，受到比较严重的经济损失，社会体系更无法回归到原有状态。

4.4是智能化韧性技术不健全

由于城市社会工作人员和志愿者普遍缺少网络信息化技术经验储备，部分工作人员对智慧化工具的应用也只局限于微信、QQ等信息沟通与发布平台上，但对云计算技术、人工智能等新兴信息技术的应用却非常局限。另外，由于对管理信息系统和网络资源未能进行充分集成，容易产生信息壁垒和技术鸿沟[9]。即使是在临近社区也会因为使用了不同的互联网信息服务项目，而未能建立合理高效的信息系统进行互联互通，进而对建立协同高效应急管理大数据信息服务网络平台和智能防灾减灾服务体系造成巨大障碍。在突发外部风险的打击与压制之下，社会上往往没有专门处理风险的数据共享平台，严重限制了社会应急与防灾减灾能力的提高。

5韧性社区实施路径

5.1完善韧性治理体系，提升社区的制度韧性

首先，应坚持从顶层设计出发，发挥政府统筹协调的总领效能，明确社区治理在新时代应急管理体系中的主体地位，建立健全社区应急管理相关的法律法规，出台相应政策以便增强社区韧性治理的贯彻落实力度。其次，现代社会所蕴含的风险不是单一性質的，通常是隐蔽、叠加、复杂型的，因此应依据社区的具体情况，为社区的物资水平、地理位置以及人口因素等方面制定长期发展规划，有序引导社区提升韧性能力。否则在面对突发事件时，社区应急响应滞后，会对社区居民以及公共安全造成深远影响和极大威胁。最后，要运用“全周期管理”意识，以塑造韧性社区为抓手实施系统性的顶层设计，统筹社区治理的初期规划、中期建设、后期管理和实时更新。明确规定社区各个利益相关主体的权责划分、地位界定及资源配置，明确上级政府对社区应急治理的业务指导关系，真正落实属地责任，扩大社区在自然灾害防控和应急处置等方面的自主权，提升社区一线的应急治理能力。

5.2强化多元主体协同，提升社区的组织韧性

首先，政府要担负社区应急治理“元治理”职责，坚持中国共产党的核心领导，动员和监督各主体（政府、社会、社区、居民），构建党引领下的共建、共治、共享格局，如图2所示。积极搭建社交平台鼓励吸引社会组织的广泛参与，给予应急治理类社会组织资金物质支持，帮扶其发展壮大。政府也要加强自身组织建设，为建设韧性社区建言献策，助力社区居民自我管理、自我服务、自我监督，构建居民参与社区管理的体制机制。其次，社区韧性治理要紧紧依靠居民，明确参与社区治理和社区防疫是每一个中国公民的义务。加大宣传、党员干部和社区骨干带头加入社区应急救援队伍，对社区应急救援队伍进行定期专业的应急救援训练，以确保居民特别是优先关注人员在突发事件时的人身及财产安全。

5.3加强应急设施建设，提升社区的物理韧性

首先，加强社区基础设施规划与建设，对社区进行合理空间布局，在每个社区内务必提前留出空间以便应急设施的建立，预留出布局合理的避难场所。建立舒适社区生活圈，加强社区服务中心服务水平、增加绿化面积，在社区附近应有满足居民日常需求的服务设施，如医院、学校、公园、商场、银行等稳定、便捷的家门口服务体系。完善社区医疗设施，减轻市级医院应对压力，降低居民交叉感染风险;着重改造、翻新人口密度大、居住环境恶劣的老旧社区。注重采用新技术、新材料、新设备等，配置光电、风力等新能源设施，以提升社区内固定基础设施的工程韧性。其次，加强社区应急治理培训和应急队伍建设，根据接受培训的社区特点，设置不同的培训内容，例如老龄化小区和年轻化小区的居民接受能力、对于突发事件的认知、感知、决策等能力都不同，为了充分应对突发事件，应有针对性的进行社区应急队伍建设与培训[10]。挖掘志愿者加入社区应急队伍，特别是具有专业应急知识的志愿者，以确保社区在突发公共事件中能迅速集中应急资源有效应对。

5.4加强信息技术建设，提升社区的制度韧性

首先，完善社区新型基础设施，务必实现移动网络全覆盖，实现数据收集端点网络、搭建数据共享平台，提供数量充足、性能亲民并且可以在灾害来临时帮助到居民的智能移动设备，例如社区智能机器人在新冠严重时期就可以为居民采买解决居民温饱问题，甚至可以进行情感援助，以此保障居民灾时的正常生活，以增强公众应对灾害风险的能力。又比如智能语音求助系统，可以帮助居民在发生灾害时呼救、报警甚至给出及时准确的逃生意见。其次，加强智能技术和社区应急的深度融合，在云计算、大数据、人工智能等信息手段的帮助下，对突发公共事件进行预测，并将预测结论如实告知社区居民。政府部门借助信息化手段对收到的预警灾害进行合理的决策，为居民提出应对危机的方式与策略。最后，通过对既往灾害数据的分析，为社区居民提出改善建议，以减少此类事件的发生、以及此类事件再发生时社区居民应该采取的合理措施。

6结语

本本文通过对韧性社区的内涵及特点进行阐述，分析韧性社区的发展现状及存在的问题，细化了韧性社区的评价指标，提出韧性社区建设的实施路径提升策略，实现社区在后疫情时代下的结构调整和功能优化，有利于改善城市社区应对突发公共风险的应对方式，以期为韧性社区的构建和评价提供一个有效参考。当前，我国韧性社区理论还处于发展之中，未来还要不断完善韧性社区研究框架和评估标准，进一步推动韧性社区建设的探索和创新。

参考文献

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[5]李彥琛，谢媛.新冠疫情防控中城市老旧社区的韧性研究[J].经济研究导刊，2022（01）：55-57.

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[8]傅利平，何兰萍.以韧性社区建设提升基层治理现代化水平[J].国家治理，2021（45）：34-37.DOI：10.16619/j.cnki.cn10-1264/d.2021.45.006.

[9]陈涛，罗强强.韧性治理：城市社区应急管理的因应与调适——基于W市J社区新冠肺炎疫情防控的个案研究[J].求实，2021（06）：83-95+110.

[10]Rico G C S. School-community collaboration： disaster preparedness towards building resilient communities[J]. International Journal of Disaster Risk Management， 2019， 1（2）： 45-61.

作者简介：胡佑安（1970年—），男，民族：汉，籍贯：湖南益阳，职务：副院长，学历：本科，单位：湖南潇湘大数据研究院

姜兵仁（1987年—），男，民族：汉，籍贯：江西抚州，职务：项目经理，学历：本科，单位：湖南潇湘大数据研究院

基金项目：长沙市科技计划项目经费资助（kq20008002）

※通讯作者：胡佑安