紧急状态下个人信息权益的合理限制研究

摘 要：紧急状态中，政府收集公民的个人信息对事态把握与措施厘定具有颇多助益。然而，实践中部分政府由于缺乏有关权利限制的法律边界判断标准与具体操作指引，存在信息收集是否必要的标准模糊、信息使用后的权益保护匮乏等问题。一方面，基于公共利益所涉生命健康权优先于个人信息权益的视角与相关法律规范支撑，政府适度限制公民的个人信息具有正当性;另一方面，亦需为政府具体行政行为的做出厘定权利限制的法律边界，如通过比例原则来限定宗旨、区别利用原则限定方法、本质保护原则限定底线。此外，也可通过提供信息收集与处理的规范性路径来解决问题，即事前设定政府收集信息时的前置判断程序，事中强化数据登记与监督，事后做好信息删除与权益恢复，并全程对公民告知与释疑，以提供可操作性强的规范性指引。

关键词：紧急状态;个人信息权益;政府

引言

紧急状态是指社会在面临或即将面临突发性的、能在较大空间或较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全或限制公民权利与自由、打乱社会秩序的现实危机时的状态。①目前我国存续的新冠疫情防治状态就属于这种由突发事件引发的紧急状态，此时亟需国家行政机关依法以公共利益保护为核心，收集公民的个人信息进行大数据分析，以达到维系社会秩序和谐有序的目的。但需注意的是，公民就其个人信息的处理享有自决权，其个人信息不应被过度收集、储存与传递。如何在公共利益与公民的个人信息权益间实现有效权衡，政府作为公权力主体应参照何种标准、遵循何种具体规范性指引的问题便愈发值得关注，本文便是对公共紧急状态下政府收集与使用公民个人信息的权限与边界清晰化、规范化的研究。

一、问题的提出

根据《民法典》第一千零三十四条②，个人信息是指能够识别特定自然人的相关信息，其中涉及私密性的部分归于隐私权所保护。在突发事件所致的紧急状态中，政府通过收集公民的个人信息进行大数据分析，可以更为精准有效的了解到该突发事件所致紧急状态的社会现状，并确定解决措施。理论上，政府在收集与披露患者个人信息时应关注所披露内容是否满足完整正确、目的明确、限制利用、公开安全、限制汇总等基本条件。③

然而，现实中很多基层政府在严打疫情防控攻坚战时，为清晰化、透明化本地疫情感染人员的潜在传播路径，政府操作有误导致的各类私权非必要限制与侵害现象频发。具体梳理如下：第一，非法收集公民的个人信息，如违反程序或超越权限与范围去过度收集个人信息;第二，泄露与毁损公民的个人信息，如因技术瑕疵或安保管理不当所致的个人信息外流与信息存储失败;第三，非法利用个人信息，如未经公民同意或知情，便将所采集的数据用做非疫情防控的其它政务服务使用④;第四，频繁收集个人信息，如各部门或地域间配合不当，数据库共享缺漏所致的非必要多次反复收集公民个人信息。

因此，针对紧急状态下政府收集与使用公民个人信息现状中，具体每项信息收集是否必要的判断标准模糊、不同公权力主体的权责规范设定瑕疵、收集数据保障信息收集与使用后的权益保护机制薄弱、公民知情与释疑保障工作疏漏等反映政府信息收集缺乏法律边界判断与具体规则的问题，现亟需明确紧急状态中政府收集与使用公民个人信息的法律边界与完善相关法律规范中的全流程具体操作指引。

二、紧急状态下限制个人信息权益的正当性基础

公共紧急状态中，出于社会治理有序的需要，政府可直接收集公民的个人信息，以实现对紧急状态下社会现实的把控。此时，需要论证的是除对法定职责的履行外，公权力主体对公共利益维系优先的必要性，即公权力限制私权利的正当性。

（一）法益保护衡量，公共利益所涉生命健康权优先于个人信息权益

以法益保护视角来看，公民的个人信息所涉及到的权益主要是关于其私密性、身份辨别方面的，而疫情防控中维护的公共卫生安全本质上指向的却是个人最基本、最重要的权利即生命健康权。⑤从公民生活的权益保护必要性位阶而言，无疑，对生命健康权的维护是一切所涉人格自由权益保护的基础，应优先看待。同时，需明确的是对生命健康权的优先保护并不意味着对公权力主体收集信息的无限放纵。正常状态下，对于严重涉及公民私生活安宁与个人隐私秘密的部分，除非是疫情防控的直接性需要，否则是不能去收集，收集信息的程度与方式依然需要有基本原则与具体规则的规范。

（二） 紧急状态下个人信息权益可被限制的法律规范支撑

目前，我国的立法体系已給予个人信息在紧急状态下可被限制的权力行使基础，具体通过《民法典》、《个人信息保护法》和《突发事件应对法》来实现。首先，根据《民法典》人格权编的隐私权和个人信息保护章节，一方面为个人信息的使用与收集层面奠定了最基础的保护规则，即强调我国公民的个人信息受法律保护、应遵循合法、正当、必要原则来处理个人信息;另一方面，也明确为维护公共利益或者该自然人合法权益所合理实施措施的行为人不承担责任，强调承担行政职能的相关人员需做好保密。其次，《个人信息保护法》表明国家机关依据法律规定为履行法定职责可以收集与处理公民的个人信息，不同于一般信息处理规则中的告知同意要求，基于公共利益的保护下，国家机关在非免除保密情形或不需要告知情形外履行对公民的告知义务即可。⑥最后，根据《突发事件应对法》，县级以上政府有义务以各途径收集突发事件信息。这也表明收集公民的个人信息是公共突发事件所导致的紧急状态中，政府基于宏观管理调控与厘定措施维系社会秩序稳定的基础性需要。

因此，现实中突发事件所致紧急状态下需收集公民的个人信息时，将公共利益置于优先地位，适度限制公民的个人利益，厘清限制的范围与界限，不但能帮助政府在事件的各阶段了解民情、理解民意、颁布与出台切实科学的治理措施，还能提升公民对突发事件应对的安全感。

三、紧急状态下权利限制的边界

私主体权利的限制也理应伴随着政府权力的克制。始终需要做好公民最低限度的个人信息保护与政府对公共利益维护的权衡，遵循基本原则以科学合理规范权力的行使。

（一）比例原则限定宗旨

以本次新冠疫情为代表的突发事件所致紧急状态为例，政府在拟定各项措施以实现对疫情精准有效防控目的时，对于具体行政行为的采取，首先应参照适用比例原则，即出于判断政府处理个人信息措施是否合理正确的需要，从比例原则相关的合目的性、必要性、适当性、最小损害性原则角度分别予以评价与考量。具体应分别从数据收集与整理措施的正当性、措施落实是否可以达到疫情防控的效果、所选取的措施是否必要及已经是对公民侵害最小为标准进行措施拟定与颁布出台。公权力主体在收集与使用公民的个人信息时，在范围与时间限度上都应当着重考虑法律授权与否以及是否是疫情防控的客观需要，并将此种考量贯穿于紧急状态的预警、暴发、消退全链条阶段，以求最大限度的削弱限制公民个人信息的危害。

（二）区别利用原则限定方法

区别利用原则是指根据信息的重要程度、敏感程度以及信息泄露给信息主体造成损害的不同，采用“三分法”，将信息划分为敏感信息、一般信息、关键信息。⑦关键信息的判定标准指的是为了解疫情感染源、明确疫情传播路径所必须收集的信息，具有最强的必要性。敏感信息相对一般信息划分的标准为，该种信息的收集对公民个人的私密性程度、对个人生活的干扰程度。私密性强、干扰程度大的信息便是敏感信息。实践中，考虑到关键信息与敏感信息可能会存在交叉与重合，因此具体的操作路径为：第一步需对信息是否是关键信息进行判断，如果确实是疫情防控所必须收集的关键信息，那政府此时便充分享有对私主体权利限制的正当性基础;第二步，视信息的私密性程度、对公民的干扰程度在敏感信息与一般信息间归类，如果是敏感信息，则需要谨慎收集与使用。

（三）本质保护原则限定底线

本质保护原则是指公民的私权可以让渡于保障公共利益的公权之前提在于，公民的权利被限制与限制本身存在一个不得侵犯的禁区——不得侵害公民的生命健康权与人格尊严。⑧诚然，公权力主体收集与使用公民的个人信息能为紧急状态的处理带来助益。但是，现实中一些基层政府过度收集公民的个人信息，对于职业、籍贯、年龄等非疫情防控必要信息也进行收集与披露，干扰到人民正常生活的安宁。这便需要去强调，政府做出各项具体行政行为去收集与使用公民的个人信息时，其一切措施参照各项基本原则的使用与落实下均应保有最低限度对私权的敬畏，带有法律规范的人文主义关怀。

四、 政府收集公民个人信息的规范化路径

基于平衡私权保护与公共利益保障的需要，细化权力克制与风险控制是题中应有之义，应采取具体的措施做好协调与连接，平衡好公权适度扩张与私权适度限制的边界，在信息处理方面可采取如下做法。

（一）事前设定政府收集信息时的前置判断程序。

依托比例原则，在每类信息于不同时段收集时，参照算法设计或规范手册上分别从数据收集与整理措施的正当性、措施落实是否可以达到疫情防控的效果、所选取的措施是否必要及已经是对公民侵害最小的三个角度来进行赋分判断。如果分数低于警戒线，便需给上级疾控领导呈批申请。这也是采用个案分析的方式，引入平衡测试，证明数据使用的合法利益高于数据主体的个人利益，方可适用合法利益豁免。⑨ 在采取判断程序予以制定与评价具体行政行为时，政府也应根据信息类别差异，平衡好相关信息的保密程度，对公民履行不同程度的告知义务。

（二）事中强化对所收集数据的登记与监督。

政府在收集与整理公民的个人信息时，其各阶段所采取的不同措施应受政府内部的监督与备案机制所约束。登记备案方面，紧急状态前、后对所收集数据的处理均需做好备案与登记。既体现出政府收集数据的规范性，也为公民对数据处理程序产生质疑时留下可依据的材料。监督约束方面，政府在紧急状态下大量搜集的公民个人信息由于涉及到对个体的识别、标记、追踪甚至监控，亟需政府内部配备人员予以全过程的定期监管。综合提升公民的信任感，加强对政府具体行政行为符合比例性等基本原则的规范。

（三）事后构建信息删除与权益恢复机制。

政府在阶段性使用与分析公民的个人信息后，应做好各流程节点的有效删除工作，恢复对公民个人信息权益的保护。注意在不断优化关于信息是否允许删除的判断标准后，技术上也要与时俱进地确保删除工作做的干净与彻底。如果确实是某些信息基于研防分析所需，需要保留并存储的，也应特别做好保密安保工作。即在数据的收集储存、传输交换、监测分析、删除恢复等阶段均做好安全保障，并定期开展安全性运转测试与评估，提升處理系统的高效运转能力与风险应对能力。⑩此外，组织管理层面，也应定期对相关公务人员进行培训，提高对数据信息收集必要性与保密意识的认知，起综合性保障作用。

（四）全时段做好信息收集的告知与释疑。

政府在收集公民的个人信息时，虽不需征询其同意，但也需进行适度的告知与释疑，尊重公民权益的同时也提升公民的配合度。具体而言，应对信息收集相关措施拟定的必要性、该政府的职责权限与法律依据、政府对个人信息的处理方式、个人信息权益限制的范围与期限、公民有疑义时的咨询渠道、公民权利受损的救济路径等方面进行必要限度内的公示与回应，并配以政府收集与使用公民个人信息的相关法律法规予以保障。此外，为避免各地政府进行多次重复性个人信息收集与反复解释，建议政府间尽可能的对各地所掌握的同类信息进行数据共享，减轻对公民生活的打扰的同时也使得各地对突发事件所致紧急状态下的情势判断更为科学。

结语

以公共管理哲学的视角探之，优先保障公共利益下适度限制私权利，是社会整体秩序长久和谐有序维系的必然选择。紧急状态下，采用收集公民个人信息并科学分析的数字化治理模式进行综合防控优势颇多。为保障公民的个人信息得到合理使用，需努力在收集与分析信息的技术上不断提质升级与措施厘定的规范性指引上不断完善，确保最合理以及最小侵害到公民的个人信息权益。此外，也应因地制宜的制定信息收集、登记、分析、监督评价体系，适度包容与谅解不同地域的落实情况。法理与情理兼纳，规范政府具体行政行为的做出与保障公民个人信息权益的实现。

注：

① 参见石立琴.公共紧急状态紧急法治与公民权利保障[J].山东审判（山东法官培训学院学报），2006（02）：69-70.

② 《民法典》第一千零三十四条：自然人的個人信息受法律保护。个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。个人信息中的私密信息，适用有关隐私权的规定;没有规定的，适用有关个人信息保护的规定。

③ 参见赵宏.疫情防控下个人的权利限缩与边界[J].比较法研究，2020（02）：11-24.

④ 参见魏琼，徐俊晖.应急状态下个人信息权益益的限制与保护[J].行政与法，2021（07）：118-128.

⑤ 参见魏琼，徐俊晖.应急状态下个人信息权益益的限制与保护[J].行政与法，2021（07）：118-128.（同上注.）

⑥ 王利明，丁晓东.论《个人信息保护法》的亮点、特色与适用[J].法学家，2021（06）：1-16+191.DOI：10.16094/j.cnki.1005-0221.2021.06.001.

⑦ 参见陈琬珠.重大疫情防控中个人信息的利用与限制[J].华南理工大学学报（社会科学版），2021，23（02）：83-90.DOI：10.19366/j.cnki.1009-055X.2021.02.008.

⑧ 参见林鸿潮，赵艺绚.突发事件应对中的个人信息利用与法律规制——以新冠肺炎疫情应对为切入点[J].华南师范大学学报（社会科学版），2020（03）：120-133+192.

⑨ 参见谢琳.大数据时代个人信息使用的合法利益豁免[J].政法论坛，2019，37（01）：74-84.

⑩ 参见李晓楠.“数据抗疫”中个人信息利用的法律因应[J].财经法学，2020（04）：108-120.DOI：10.16823/j.cnki.10-1281/d.2020.04.009.

* 作者简介：谢婉龄，生于1998年，硕士研究生，研究方向为民法。

基金项目：2021年研究生创新计划项目《紧急状态下个人信息使用的法律边界研究》;