浅谈省级垂管事业单位预算绩效管理“准、快、好”机制构建的路径探索

摘  要：以贵州公路行业为例，为坚持以预算绩效考核为导向，强化预算执行管理为主线，健全完善“准、快、好”为目标的预算管理全链条闭环管理机制，并建立科学、规范、合理、有效的预算绩效管理政策体系、指标体系，推动预算绩效管理各环节工作有章可循，有规可依。旨在通过“要钱准，用钱快，绩效好”的调控执行思路和相关实施措施，推动“零基”预算，破除先定预算规模再分配项目的思维，促进“谁支出、谁负责”，做到“花钱必问效、无效必问责”。

一、引言

按照公路发展历史脉络来看，一般要经历建设为主、建养并重和以养为主的三个发展阶段。目前我国公路网络已经具备相当规模，东部发达地区的路网基本建成，中西部地区的路网正处于“建养并重，养护管理加快发展”时期。根据中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见，建立全方面、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系是未来改革的总体要求。如何在“规范透明、标准科学、投入高效、约束有力”的预算管理基本原则上，全面贯彻落实实施以预算执行管理为主线，健全完善局系统项目规划、计划管理、项目建设、预算支出、绩效完成、审计监督、交工竣工等全链条管理机制，本文认为应从以下三个方面统筹兼顾：创建全新预算编制体系，实现要钱“准”;创建全新预算执行体系，实现用钱“快”;创建全新预算绩效考评体系，实现绩效“好”，由此不断深化探索出适合西部公路行业省级垂管事业单位预算绩效管理的体系。

二、“准、快、好”调控目标的提出及其内涵

1994年3月，第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》，表明我国为规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全了全面规范、公开透明的预算制度的法律法规。

2019年11月，随着高质量发展理念的全面贯彻，《中共中央、国务院出台了关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调从原来粗放式的预算管理正式大踏步迈入精准化的预算绩效管理。这是进一步贯彻落实以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进总基调，坚持新发展理念，落实高质量发展要求，牢牢守住发展和生态两条底线的战略要求。

2022年2月，贵州省政府印发关于进一步深化预算制度改革的实施意见，该意见进一步贯彻了《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定，按照“坚持党的全面领导、坚持预算法、坚持目标引领、坚持勤俭办一切事业、坚持底线思维”的原则，高质量把全面实施预算绩效管理从理论根植到实际工作中去。基于此，贵州公路行业系统提出以预算管理为主线，健全完善局系统项目规划、计划管理、项目建设、预算支出、绩效完成、审计监督、交工竣工等全链条管理机制，并通过“准、快、好”调控目标来不断探索完善预算绩效管理体系。

三、已有预算管理机制中存在的不足之处

在国家公路事业发展历程实际来看，依托燃油税、车购税切块资金，按照自上而下、“基数+增量”、先有预算规模再分配的预算编制方式。其预算分配方式是基于大规模基础设施建设需要，政府部门便于切块资金统筹以及政策调控的强力手段。因此，该方式在特殊建设时期确实有利于经济快速增长及发挥项目建设规模效应。但是，随着由粗放式管理向高质量发展转变，坚持稳中求进总基调，建立全面规范透明、标准科学、投入高效、约束有力的预算制度已是必然选择，现行的预算管理方式存在以下不足：

一是执行率不高，调整事项多。预算执行快慢、绩效目标好坏取决于预算编制的精准度。从近几年预算执行情况看，预算编制的准确度不高，执行进度达不到财政的要求。

二是没有形成“自下而上”的预算编制体系。各公路管理局在预算编制时，只编制基本支出预算，项目支出由贵州省公路局按块申请预算，次年各公路管理局按工作任务申請计划，经验判断多于科学决策，造成实际执行与预算偏差。

三是预算绩效管理体系是一个科学性、实践性高的研究类课题。对于贵州省公路行业来说，还需要以科学性、实践性、适合性为导向，建立健全环节层层相扣，全面贯彻预算编制科学、预算执行严格、预算绩效目标指向明确的全链条闭环机制。

四、西部省级垂管事业单位预算绩效管理“准、快、好”机制完善的路径探索

（一）建立预算管理制度

1.落实部门预算编制，精准编制预算科目。按照“轻重缓急”和项目成熟度情况，建立“自下而上”共同参与的预算编制体系，业务部门与财务部门共同完成预算申报编制工作。业务部门事前准备好各项预算申报资料，做好预算编制准备，对预算编制的完整性、规范性、真实性负责。财务部门根据预算编制的要求，提出申报建议，对资料完整的迅速完成网上预算申报工作，对财政反馈的相关问题第一时间告知业务部门立即调整修改，确保预算申报工作顺利完成。

2.优化项目库建设，强化项目执行预审。按照“资金跟着项目走”的原则，以项目谋预算、以项目看绩效、以项目谋发展，业务部门需进一步优化项目库建设工作，实行项目库按照项目支出属性、管理层级、支出性质和用途、续存状态等进行归类管理。将项目作为基本单元，成熟一批入库一批，实行项目动态调整和滚动管理（三年滚动），项目成熟度原则是项目入库评审和内部审批前置条件。同时业务部门要强化项目执行预审工作作为预算编制科学性、合理性的重点要素，预判项目年度预算执行与项目进度相吻合可行性和有效性，对可能发生影响执行的客观事项做好应急预案。财务部门根据“严格预算编制管理增强财政预算完整性”要求，除特殊情况外，未入项目库项目一律不得安排资金。

3.推进零基预算支出，改变执行模式优化调度环节。按照“时间过半预算执行过半”要求，全面强化实施预算执行力度。成立“计划、业务与财务+”模式，涉及使用预算资金的各部门，一方面深入推进零基预算，坚持所有预算支出均以零为基点，一切从实际需要与可能出发，立足全局系统谋划年度目标。同时深度强化国库集中支出的相关规定，破除先定预算规模再分配项目的思维提前谋划预算指标推送，进一步实现财政预算下达即可预算执行;另一方面进一步优化预算执行调度。从原来财务部门单独开展“切块资金”调度转变为财务部门与业务部门两者联合为“项目资金”预算执行调度，建立项目资金支出及项目施工进度的联合调度台账，按月调度排名、按季度考核通报，提高预算的执行率和资金使用效益。

（二）建立预算绩效管理制度

1.明确绩效目标标准，完善绩效评价考核。根据“谁申请资金、谁编制目标”的原则，业务部门是预算申请部门，必须要明确绩效目标标准，按照定量指标应量化、定性指标可衡量的要求，规范绩效指标及标准。在编制预算时就要同步完成绩效标准的设立，强化预算与绩效的同步性，实现预算绩效考核执行有效。同时绩效考评工作由申请预算的业务部门负责考评，财务与审计部门有协助配合考评职责。将绩效考评结果作为下一年度安排预算的重要依据，原则上对“续接项目”不安排资金，确需资金安排的，申报部门对预算资金运用结果负责。

2.建立绩效评价反馈机制，优化绩效结果运用。按照“花钱必问效，无效必问责”要求。业务部门要建立绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任的工作机制，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。并对绩效好的项目原则上优先保障，对绩效一般的项目要督促改进，对交叉重复和碎片化的项目予以调整。财务部门对低效无效资金一律削减或取消，除有政策规定或经省委、省政府批准外，当年未使用完的资金一律收回。并将绩效考评结果作为下一年度安排预算的重要依据，原则上对“续接项目”不安排资金。

3.借力第三方机构，全力打造预算绩效管理体系。预算绩效管理体系包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，是一个科学性、实践性很高的研究类课题。对于公路行业来说，更是一个全新的思想理念、全面的预算编制、全程的管理模式。每个环节层层相扣，最后达成一个良性的闭环机制。借力第三方机构，通过深入公路行业调研研究，以科学性、实践性、适合性为导向，全力打造一个契合省级垂管事业单位预算绩效管理的体系，助力西部公路事业高质量发展。

参考文献

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[2] 陈  齐 关于深化政府预算绩效管理改革的研究 《财会学习》2017

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朱雷（1986.07），男 漢族 贵州贵阳人 学历：本科 职称：会计师，从事财务管理研究