基于国土空间规划的永久基本农田核实整改工作存在的问题及其对策

邱惠泉

摘 要 国土空间规划中永久基本农田核实与整改工作的开展，在保障国家粮食安全、提高耕地数量质量及加强生态保护等方面发挥着至关重要的作用。然而结合实际发现，永久基本农田核实整改工作开展还面临着部分市县耕地面积不足、新一轮保护目标尚不明确、永久基本农田布局不够合理等问题。基于国土空间规划的永久基本农田核实整改工作现状，提出把握永久基本农田划定工作开展情况、实事求是追加恢复耕地任务、优化完善永久基本农田管理规则和统筹协调永久基本农田与城镇开发边界、生态红线等策略。

关键词 国土空间规划;永久基本农田;核实整改

中图分类号：F323.21 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.066

《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》对全国“三区三线”划定的规则进行了明确，要求各省、市、区加强“三区三线”划定研究部署和国土空间规划编制工作，将“三区三线”划定成果和各类涉及空间需求的专项规划统筹后上图入库，实现“数、线、图”一致。2017年，我国已实现永久基本农田上图入库，并以现有永久基本农田为基础，对第三次全国国土调查成果进行有效利用，同时结合最新的国土卫星遥感影像，组织开展永久基本农田核实整改工作，在实现永久基本农田科学划定的基础上，加强永久基本农田保护[1]。

1 耕地保护工作面临的崭新形势

1）城镇化进程不断加快，耕地面临着巨大的被占用压力。“十四五”规划要求推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市协调发展。然而，在實际操作中，大量人口涌入城市落户后，新增建设用地需求也会急剧增加，对耕地进行占用就在所难免，这对耕地保护和未来发展造成极大的负面影响[2]。2）耕地后备资源受生态保护约束，占补平衡难以为继。据2016年原国土资源部统计调查，我国耕地后备资源总面积为535.277万hm2，其中可开垦土地为516.175万hm2，占比96.4%，包含荒草地、内陆滩涂、盐碱地、裸地等。虽然耕地后备资源总量较大，但受连片度不高、生态功能约束、分布不均衡等因素影响，实际可用来实施占补平衡的空间十分有限。3）耕地保护工作逐渐向西转移，耕地质量保护压力逐年增加。虽然南方地区耕地资源较为丰富，拥有较好的水土光热条件，种植业也较为发达，但受经济开发建设影响，现阶段南方耕地“非农化”“非粮化”问题突出。同时，北方地区耕地面积不断增加，所承担的耕地保护和粮食生产任务也急剧增多，涉及的地表水污染、土壤荒漠化等生态安全问题也日益加剧，对新时期开展永久基本农田划定和保护工作也提出新的挑战[3]。

2 永久基本农田核实整改工作开展面临的问题

1）第三次全国国土调查数据显示，我国耕地面积减少情况较为突出。2009—2019年，我国耕地面积减少了753.33万hm2，特别是部分市县存在永久基本农田非耕地情况，出现这一问题的原因在于原划定规程中允许永久基本农田中存在非耕地（即可调整地类）、第三次全国国土调查图斑边界精度提高和永久基本农田非粮化管理不到位等。特别是在第三次全国国土调查中，全面取消了线状地物，要求所有线状地物要以面状图斑形式上图，严格按照规定绘制调查图斑，真实表达用地边界，这在一定程度上消除了原有耕地统计量中的不实部分，进一步加大了完成、补足永久基本农田的工作难度。

2）新一轮保护目标尚不明确。无论是现有土地利用总体规划的耕地保有量，还是永久基本农田保护目标，规划期是到2020年，尚未下达2035年的国土空间规划保护目标。此时开展永久基本农田保护工作，只能继续沿用第三次全国国土调查成果来明确耕地保有量和永久基本农田保护目标，尽管能高度契合耕地分布现状，所划定的永久基本农田保护目标也能顺利达成，但对于开展耕地保护工作完成度较高的地区来说，新规划区内的耕地保护任务变得更加繁重。这主要是步入新时期后，开展地区经济建设工作的用地需求不断增多，要继续维持耕地保有量和永久基本农田保护目标，就需要大力开展耕地补充和恢复工作，若整个过程没有明确目标从旁指导，各地三条控制线的划定工作将会进展缓慢，甚至出现不够科学、合理和完善的情况。

3）永久基本农田布局不够合理。开展永久基本农田划定工作时，应优先将城镇周边易被占用的优质耕地资源划入永久基本农田，结合划定城镇开发边界形成城镇建设合力的开发布局，科学控制城镇规模。与此同时，在划定城镇周边永久基本农田时，要提前设置明确的比例要求，细致把握城镇内部存在的布局较为分散的耕地资源，并将之划入永久基本农田，由此带来的碎片化问题也要在核实整改中进行协调解决。除此之外，随着农村建设工作的不断展开，农村在发展第一、二、三产业过程中也会产生许多新增建设用地，后续开展工作也要对其进行深入研究和核实整改[4]。

3 永久基本农田核实整改工作策略

3.1 把握永久基本农田划定工作开展情况

只有全面系统地了解永久基本农田划定工作的开展情况，才能科学把握和分析永久基本农田现存问题，并在此基础上采取积极有效措施对其进行优化调节，确保能更好地实现永久基本农田保护目标。早在2010年，全国各地就积极组织开展了永久基本农田划定工作，并根据制定的《全国土地利用总体规划纲要》要求，逐步将15.6亿亩（1亩=667 m2）划定任务，贯彻落实到地方各级政府、村组、农户。同时，在2016年对永久基本农田划定工作进行优化调整，在保持基本农田保护任务不变的情况下，开展巩固已划定基本农田成果的工作调整上面，所采用措施包括将被占用的优质耕地划为永久基本农田、将地类不符和质量较差的耕地调出永久基本农田范畴等，只允许自然资源部明确的六类重大建设项目可以对永久基本农田进行占用，在占用时要进行同步补划，使永久基本农田布局处于基本稳定的状态[5]。

在国土空间规划中要对三条控制线进行统筹划定和科学落实，相关部门也颁布了如《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》等多项文件，对永久基本农田划定和整改提出了明确要求。简单来说，就是在现有永久基本农田基础上，应用第三次国土调查成果对永久基本农田加以核实，并结合实际情况组织开展永久基本农田整改补足工作。通过对永久基本农田核实整改补足，优先划定永久基本农田，城镇开发边界划定涉及核实整改补足后永久基本农田的，需采用“开天窗”的方式对其进行保留。但在实践中仍未能妥善解决好城镇发展需占用周边永久基本农田的矛盾，因此需充分了解上述情况，总结分析永久基本农田现存问题，制订相应整改优化方案及策略，推动永久基本农田核实整改工作顺利进行。

3.2 实事求是追加恢复耕地任务

在确定2035年永久基本农田的保护目标和编制国土空间规划时，除了可以参考第三次国土调查成果，还可以根据实有耕地面积，结合原保护任务的完成度，采取分比例的方式，在原永久基本农田范围内、可长期稳定利用耕地布局保持总体稳定的基础上，引导省、市、县各级规划新的目标任务。对永久基本农田布局进行优化调整时，必须确保划入的永久基本农田是应纳入耕地保护目标的长期稳定利用耕地，同时查找耕地面积产生较大变化的根本原因。根据耕地实际用途，优化完善耕地管理机制，对违法违规占用耕地情况，需按照实际占用耕地面积对其进行恢复，同时采用加大政府财政支持力度和吸收社会资本方式，推动有条件的地区开展高标准农田建设工作。除了要在已划定的永久基本农田之外划定一定数量的永久基本农田储备区，还要积极鼓励占用农田的建设单位，将所占用的农田耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良，并通过土壤改良和“旱改水”等措施，改善生态环境，提高永久基本农田的生产能力[6]。

3.3 优化完善永久基本农田管理规则

永久基本农田“非农化”和“非粮化”是当前开展永久基本农田核实整改工作的重要内容和亟待解决的问题，实际操作中除了要加强耕地保护，还要严厉制止永久基本农田“非农化”行为，解决时也要注意区别对待“非粮化”问题。例如，利用耕地“挖塘养鱼”“挖湖造景”等会破坏耕作层;利用现有耕地种植、出售绿化花卉苗木会带走土地上的大量表层土壤;种植速生林不仅会吸取土壤中的大量养分，还会破坏土壤结构，应该严令禁止这类破坏耕作层的“非粮化”行为。而对利用耕地种植茶叶、蔬菜等不会对耕作层造成较大破坏的“非粮化”行为，在满足永久基本农田粮食作物种植面积符合要求的前提下，将预先审批制度融入其中，对实施这类耕地经营行为的年限进行严格限制，并且注明在需要恢复粮食生产时，必须对耕作层进行还原，以防止给粮食生产和土地利用价值带来不利影响[7]。对农村经济建设中所出现的一二三产业融合发展用地，除了要进行调整补划补足外，还要制定合理的永久基本农田管理规则，将财税、考核等机制渗透其中，在调动政府工作积极性的基础上，吸引广大社会团体主动参与永久基本农田保护。

3.4 统筹协调永久基本农田與城镇开发边界、生态红线

根据《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》和《全国“三区三线”划定规则》相关要求，在永久基本农田核实整改工作中，要遵照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，对三条控制线进行划定和落实，对现有耕地资源也要贯彻“应保尽保、应划尽划”原则，同时避免出现三条控制线相互重叠、交叉等情况。实践中，生态保护红线的划定工作开展的较早，且经过多轮审查论证，已上报国务院的生态保护红线方案总体保持稳定，除国家重大项目等和自然保护地核心保护区外连片图斑不小于5亩（山地、丘陵地区可按不小于3亩）的可长期稳定利用耕地调出生态保护红线的以外，原则上不再调整。

当前，亟待解决的还是永久基本农田和城镇开发边界在划定过程中的矛盾冲突问题。划定过程中，要坚持底线思维，优先确定耕地保护的数量和空间位置，以此来“倒逼”城镇科学合理划定开发边界。1）严格控制城镇开发边界的规模，超大城市、人均城镇建设用地远超国家标准的城市、近10年城区常住人口减少的城市，城镇开发边界面积一般在现状城镇建设用地规模的1.1倍以内，其他城市一般在1.3倍以内。2）严格管控建设项目占用永久基本农田。除了要严格管控永久基本农田，还要严格禁止相关单位及个人占用永久基本农田，国家重点能源、军事设施等项目选址在占用永久基本农田前需进行科学论证，占用后要及时补足，保证永久基本农田数量和质量不会降低[8]。

4 结语

永久基本农田核实整改工作的开展直接关系到国土空间规划质量和永久基本农田保护。因此，实际操作中要全面细致地了解永久基本农田划定工作开展情况，并积极采用有效措施整改工作中出现的问题，确保永久基本农田调整补划工作质量，有效保护永久基本农田。

参考文献：

[1] 辽宁省自然资源厅，辽宁省农业农村厅.关于加强和改进永久基本农田保护的实施意见[J].辽宁省人民政府公报，2020（8）：41-48.

[2] 许何也，杜文星.永久基本农田核实整改中碎图斑问题处理[J].西部资源，2021（4）：201-203.

[3] 郑姗姗，王斌.空间大数据在永久基本农田保护管理中的应用[J].北京规划建设，2020（1）：162-165.

[4] 原玲玲.国土空间规划下永久基本农田布局优化研究：以古交市为例[J].华北自然资源，2021（6）：

116-118.

[5] 康维海.青海举办全省永久基本农田划定成果核实整改和储备区划定工作培训班[J].青海国土经略，2019（3）：62.

[6] 自然资源部，农业农村部.自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2019（14）：64-69.

[7] 王爽，姜慧婕，张晓国.河北“七个严格”管理重大建设项目占用和补划永久基本农田[N].中国自然资源报，2021-12-02（2）.

[8] 贵州省自然资源厅，贵州省农业农村厅，贵州省林业局.省自然资源厅 省农业农村厅 省林业局关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知[J].贵州省人民政府公报，2020（1）：66-70.

（责任编辑：张春雨）