新型城镇化的战略意义和改革难题

敖宇凡?欧阳永强

摘要：新型城镇化是我国现代化建设的大战略和历史性任务，是我国扩大内需的长期动力之所在，是推动我国经济持续健康发展的“火车头”，是我国全面建成小康社会和从经济大国向经济强国迈进的“王牌”引擎。我们需要重新认识新发展阶段新型城镇化的战略意义，明确新型城镇化发展的改革任务，妥善解决城镇化过程中出现的各种难题，努力提高城镇化的质量，促进城镇化和经济社会的健康发展。

关键词：新型;城镇化;战略意义;改革难题

目前我国经济社会和城镇化进入新发展阶段。如何把城镇化的最大内需动力和改革的最大红利释放结合起来，这是未来发展必须高度关注的重大问题。寄希望于新型城镇化健康发展是保证我国经济稳步增长的关键环节。努力推进具有中国特色的新型城镇化道路，将为我国赢得比较优势和后发优势发挥的巨大空间。新型城镇化是我国现代化建设进程中的大战略和历史性任务，是扩大内需的长期动力和推动我国经济持续健康发展的“火车头”，是我国全面建成小康社会和从经济大国向经济强国迈进的“王牌”引擎。能否积极稳妥推进新型城镇化建设，提高城镇化的质量，取决于一系列公共政府的集合，更取决于改革难题的突破。

一、新型城镇化建设意义的概述

城市化（或城镇化）是一个涉及多方面内容的社会经济演进过程，不同学科从不同的角度给予了各自的解读。人口学对城市化的定义强调农村人口向城市的转移和集中，及其带来的城市人口比重不断上升的过程。经济学对城市化定义强调的是农村经济向城市经济转化的过程。社会学意义上的城市化强调的是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程。如著名美国社会学家沃思（Lows Wirth）认为：城市化意味着乡村生活方式向城市生活方式发生质变的全过程。美国学者索罗金认为，城市化就是变农村意识、行动方式和生活方式为城市意识、行动方式和生活方式的全部过程。地理学的城市化定义强调的是人口、产业等由乡村地域景观向城市地域景观的转化和集中过程。

随着城市化实践的发展和各学科对城市化研究的逐步深入以及学科间的互相渗透，城市化的定义日趋综合化和层次化。如罗西在《社会科学词典》中认为城市化有四个方面的含义：一是市中心对农村腹地影响的传播过程;二是全社会人口逐步接受城市文化的过程：三是人口集中的过程，包括集中点的增加和每个集中点的扩大：四是城市人口占全社会人口比例提高的过程。美国学者弗里德曼（J.Friedman）将城市化区分为城市化|和城市化目。前者包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境的地域集中过程非城市景观转化为城市景观的地域推进过程：后者包括城市文化、城市生活方式和价值观在农村的地域扩散过程。

综上，我们认为城市化或城镇化 （Urbanization是现代化水平的重要标志，是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。

改革开放以来，我国城镇化水平快速提高，目前仍处于城镇化快速推进阶段，但同时也面临人口与资源、环境矛盾加剧，城乡差距扩大，产业结构升级与就业压力巨大等问题，跨过“中等收入陷阱”，实现“中国梦”，需要对我国的城镇化战略进行、调整和优化，走新型城镇化道路。

关于新型城镇化道路目前尚未有标准定义。我们结合十八大和中央经济工作会议的新思想，把新型城镇化道路的内涵和特征主要归纳为四个主要方面内容：

一是工业化、信息化、城鎮化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城副合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化。这里面有四层内容：一是“四化”协调互动，缺一不可：二是需要产业积聚促进产城融合，尤其是需要通过服务业发展和科技进步来推动;三是统筹城乡和城乡一体化需要城镇发展来带动;四是城镇化发展不是要消灭农村、农业、农民，而是要注重三农问题的解决，增强农村文明的传承能力。

二是人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。这里面有四层内容：一是人口、经济、资源和环境相协调，突出统筹均衡发展;二是要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳城镇化;三是建设生态文明的美丽中国，实现人与自然和谐共处，发展生态经济和生态产品，为全球生态安全作出贡献。四是实现中华民族永续发展，突出代际公平和发展的可持续性。

三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中国文化、文明自信的城镇化。这里面有四层内容：一是大中小城市和小城镇、城市群要科学布局、因地制宜、协调发展，突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接。二是以城市群为主体形态，突出城市群的紧密联系和辐射带动作用。三是提高城市承载能力，突出资源环境承载能力与城镇化建设相适应，加强城市基础设施改善和综合能力建设。四是注重中华民族悠久文化传承与现代人文关怀相容，强调历史文化和现代文化的亲密结合，城镇化建设既不“邯郸学步”，又不“闭门造车”，要体现出东方大国的风采和力量。

四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。这里面有四层内容：一是城镇化的本质是为了实现人的全面发展，而不是为了城镇化而城镇化。二是建设包容性城镇，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。三是农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，突出破解城乡二元体制。四是建设和谐式城镇，更注重城镇化的社会管理和服务创新，致力于和谐社会和幸福中国城镇化的奋斗愿景。

二、新型城镇化战略实施的难题

（一）对城镇化项目的片面理解，认为城镇化就是基础设施建设加房地产开发685440DF-1BB5-4402-9FA4-CA77D695C870

在城镇化进程中，人们感受最为直观的就是宽阔笔直的马路、鳞次栉比的高楼大厦和整齐的绿化带，还有不断飞涨的房价。为此不少人认为城镇化就是基础设施和房地产的叠加。同时，城镇化是一个新事物，不同于城市化，尚缺乏丰富的经验和系统的规范可供借鉴和运用。这些现状造成了许多政府官员对城镇化的误解，使得不少人戴着有色眼镜看待城镇化，认为城镇化就是房地产开发。这种理解是非常片面的。实施城镇化建设是一个系统工程，离不开基础设施和房地产这些硬件建设，但还需要更多的软件，包括区域发展的定位和功能布局，政策的创新和环境的打造，产业的导入和培育，农民的就业和收入多元化设计等。硬件如何打造，要根据发展战略和策划定位来确定。不一样的区域发展定位，就会有不一样的功能布局。在美国，纽约和硅谷的路网和房子就相差很大。纽约的房子都是紧挨着，容积率很高;而碎谷的房屋整体就非常开阔，纽约作为一个资本和智力高度集中的地方，资源的利用需要更高效。大此房屋楼宇就必须要往上走，聚集在一起。但在这种环境下人会感觉到紧张和压抑，难以激发创造性和灵感。要形成砖谷则需要考虑到硬件的高密度会对人的思维开拓造成不良影响。

（二）政府的短期行为，造成企业投机行为

目前发生在政府部门尤其是地市级政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到两年），与区域发展周期不匹配。如桂林市，据统计该市地市合并十年分别已换五位书记市长，平均任期不到两年。另外，前后任官员执政意图缺乏连续性的现象普遍存在。二是考核政府的主要手段体现在GDP上，这种考核方式与构建服务型政府是背道而驰的，它从本质上将服务型政府改为了经营性政府，驱使政府官员为了晋升盲目追求GDP，大搞形象工程，与民争利，与企业争利。近年，虽然部分省份主动降低了年度GDP增幅目标，但其核心依旧是经济指标。2010年，国务院虽然印发了《关于全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010]46号），旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国十空间开发格局，转变经济发展方式。但与之相配套的干部考核机制却没有建立起来，实施效果势必有限。如此，也就必然导致官员的短期行为。前文已经讲到，城镇化项目具有周期长的特点，且干部的任期与项目的实施周期不匹配。在这样的环境下，作为实施主体的企业，为了降低潜在的风险，则难免产生投机行为，资本逐利，经营趋利，追求短平快，也就无可厚非。更何况，当前法律对于政府的约束力偏弱，政府的讳约成本低，处干弱势的企业，必然会寻求自保。

（三）城镇化项目市场化运作的配套政策没有形成，企业运作风险大

当前存在于从土地收储到出让完成这一过程的有关政策，还不能满足城镇化项目市场化运作的需要。特别是国工资源部联合财政部、中国人民银行、银监会出台的《关于加强十地诸备与融资管理的通知》（国工资发[2012]162号），对参与十地储备的主体资格、业务、资金等方面作了严格规定，提高了企业以市场化参与城镇化的门槛。同时，城镇化项目市场化运作的主体，由传统的政府变成了企业。作为项目开发主体，项目实施过程中涉及征地拆迁安置的各项费用均由企业承担，城镇化项目的投入只能靠士地出让的收入来平衡。虽然企业与政府之间有合同条款保障，但由于国土、财政等部门在体制上存在条线管理等原因，造成了合同对政府相关业务部门的约束力薄弱。另外，虽然个别地方政府出台了一些地方性的法规或办法，明确了部分土地出让收入计提后可返还的原则和比例，但目前国家层面尚无配套的法律法规或办法，对此类项目的十地出让后收入的刚性计提办法和原则进行规范。按照传统的十地出让收入计提办法，被计提的十地出让收入（以江苏南京为例，目前以各种名目计提的土地出让金比例达到总出让收入的63.5%），便转为了城镇运营企业的开发成本，投入和产出出现了严重不对等，企业投资风险增加。再加上土地从收储到供地的周期比较长，不确定性因素多，更是加剧了投资风险。

（四）城镇化项目融资方式有限，金融机构产品创新不足

由于当前对城镇化的认识不够系统和全面，一些政府部门其至将城镇化等同于房地产开发，导致金融机构无法为城镇化项目提供全方位的服务。

城镇化项目前期资金需求量大，目高投入零产出。其产品是功能清晰、定位完整的土地。然而，当前城镇化建设以及城镇化项目运营主体（企业）缺乏明确的行“分类（没有类似与“城镇化”或“城镇运营”行业的分类），城镇运营企业在进行工商注册时，要么归类为投资行业，要么归类为房地产开发或建筑施工行业，导致城镇化项目在推进过程中，不可避免地受到来自房地产市场调控和金融市场管制的约束。城镇运营企业在为城镇化项目寻求金融支持时，金融机构遇到的难题是如何突破与房地产开发有关的条条框框来支持城镇化项目：企业遇到的难题则是无法提供金融机构要求的“四证”（国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程規划许可证、建设工程施工许可证），抵押物（项目区内的土地）缺失。

（五）基层干部投身城镇化项目的热情不足

中国作为一个农业大国，“三农问题”关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。“三农问题”是很多城镇化项目必然要面对的问题。城镇化必须妥善考虑、引导和解决“三农问题”。当前，由于干部考核机制和对农工作有难度等原因，很多乡镇、村的基层干部对三农工作缺乏积极性，在城市化进程中采取“一刀切”的做法，失地农民的出路问题没有得到有效解决，造成了许多社会问题频发，社会矛盾有所激化，严重影响了社会稳定和安定，只有改革当前的干部考核机制，妥善解决“三农问题”，使农民成为城镇化进程的参与者，才能为城镇化进程营造和谐安定的社会环境。

三、对策

（一）统一价值观，是有效推进城镇化的前提

推进城镇化，首要的是属地政府班子和企业形成统一价值观，通过考察、培训等方式，使参与城镇化建设的各方认识什么是城镇化，如何用市场化推进城镇化，共同研究需要达到的发展目标，以及双方合作所需要具备的条件，如配套政策的支持、组织领导机构、双方责权利的划分等。如此，城镇化建设必然能够实现“政府得发展、百姓得实惠、企业得效益”三方共赢的良好愿景。685440DF-1BB5-4402-9FA4-CA77D695C870

（二）建立健全相关配套法规和政策，创新金融产品，是顺利实施城镇化的保障

既然城镇化不同于房地产开发，则建立健全相关配套法规和政策程序就十分必要，如城镇化项目立项和土地指标获取、土地出让收入分配政策、金融服务规范等。

1.城镇化项目，并不是以建筑物或构筑物形式存在的房地产项目，十地作为城镇化项目的终端产品，不能作为城镇化项目立项的依据（传统房地产项目立项要求有《国有土地使用权证》或《建设项目选址意见书》）。同样，在审批城镇化项目建设用地指标时，不能以具体房地产项目作为土地指标批复依据。目前黑龙江省部分地市在接受城镇化项目十地指标申请时，要求必须有具体的房地产开发项目作为要件之一。因此，与建设项目有关的部门，如发改委、建设和规划部门、国土部门等，有必要抓紧研究出台与城镇化建设相适应的管理程序，保障城镇化项目顺利推进。

2.前文已经讲到，当前的土地出让收入分配政策，不利于城镇化项目市场化运作。为适应市场化运作需要，土地出让收入分配应本着“谁投资谁收益、合作共赢”的原则，建立分配机制，保障实施主体（特别是企业）的积极性。

3.要使金融机构能够为城镇化项目提供全方位服务，则首先需要在行业类别上重新定位城镇化，使其区别于房地产，以便金融机构能够不受现行房地产调控政策的约束，为城镇化项目提供服务。其次，针对城镇化项目的金融产品创新，也是金融部门需要研究的课题，如项目贷款形式、抵细物标的设定等。

（三）构建服务型政府，是推动城镇化进程的有力支撑

我国地域广阔，地区经济发展的条件差异大，发展方向不尽相同。如何实现城镇化的个性化，使区域发展既符合当地实际，又符合“全国主体功能区规划”确定的功能定位，并从考核机制上建立有针对性的考核目标，从根本上消除政府短期行为的动机，使各级政府真正由经营型政府转变为服务型政府，是党中央国务院需要认真研究解决的课题。

（四）城镇化进程，呼唤社会企业家

由于历史、体制和发展阶段等多种原因，单纯由政府主导或企业运作的城镇化只注重商运营，忽视农民利益，引发诸多社会问题。首先，城市门槛高，农民工难以市民化，不利于城镇化进程;其次，农村耕地被大量占用，失地农民出路问题得不到有效解决：再次，征地拆迁引发的社会矛盾不断激化，严重影响社会稳定与安定，只注重商业运营的城镇建设已步履维艰，社会运营是城镇化长期可持续发展的保障，城镇化呼唤兼顾商业运营和社会运营的社会企业家。

四、结束语

综上所述，为了推进我国城镇化经济的发展，必须要做到发展我国的经济，推进我国经济的改革，还需要加强对城镇化的管理，推进我国城镇化的改革之路，才能够做好我国的城镇化进程，帮助解决关于城镇化建设的难题，共同推进经济的建设和发展。

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