日本收费公路改革的措施与经验

文|冯开 虞明远 图|汪奕坤

（本文作者冯开系交通运输部公路科学研究院副研究员；虞明远系交通运输部公路科学研究院研究员）

目前，我国收费公路仍然承担着较重的建设任务，同时面临着偿债能力较弱、融资成本较高等关键问题。而隔海相望的日本已度过其公路建设的高峰期，并通过改革一定程度上解决了收费公路在资金来源及偿债能力等方面的问题，其改革的措施和经验，能够为我国收费公路发展提供一定借鉴。

日本的绝大多数高速公路属于收费公路。20世纪50年代，日本开启了高速公路建设的大幕。之后，又通过立法确立了道路特定财源制度和收费公路制度，为公路发展提供了稳定的资金来源。先后组建了四个道路公团负责收费公路的建设和运营管理，推动了高速公路的快速发展。

2000年后，日本的高速公路建设高峰期基本结束。随着道路公团财务状况恶化、经营效率低下等弊端日益凸显，2005年日本启动了道路公团民营化改革，组建了6家高速公路管理公司和一家法定的债务偿还机构，对全国高速公路债务实施“统借统还”，目前债务余额已有明显下降。

日本高速规划基本完成

1943年，日本内务省提出了日本第一个全国高速公路计划，规划里程5490公里，并实地调查了东京和神户之间的情况。二战后伴随着经济复苏，日本机动车保有量呈爆发式增长，但其公路建设却严重滞后。20世纪50年代初，日本高等级国道干线网仅完工约五分之一。

G4215蓉遵高速，俯瞰土城收费站。

为适应快速增长的机动化出行需求，支撑战后经济的发展，日本自1954年开始连续实施“公路发展五年计划”，全力加速高等级公路网的规划和建设。1957年，日本首条高速公路名古屋至神户高速公路动工；1963年7月，名古屋至神户高速公路栗东至尼崎段共计71公里建成通车。

1966年，日本修订《国土开发干线公路建设法》，提出了到2000年建设32条总长7600公里高速公路的规划；20世纪70年代至90年代，日本进入高速公路建设高峰期；1987年，日本再次修订上述法律，并公布《高标准干线公路网规划方案》，把规划目标增加至1.4万公里，其中高速公路国道1.152万公里，一般国道汽车专用路2480公里，目前已经通过国土交通大臣批准的高速公路国道建设计划里程为9428公里。截至2021年3月，日本高标准干线公路总里程已达到1.2082万公里，其中高速公路国道9021公里，高速公路密度位居世界前列。

随着高速公路网规划的基本实现，近年来日本高速公路里程增长明显放缓。面对人口减少和深度老龄化形势及全球气候变化等情况，目前日本高速公路发展逐渐转向提高基础设施维护水平、满足防灾减灾需要、支持“紧凑化+网络化”城市建设、减少拥堵、提升交通智能化程度等方面。2021年3月，日本高速公路的ETC使用率已达到93.4%，首都高速、阪神高速等都市区高速公路的ETC使用率达到96%以上。

资金来自税收和通行费

日本政府投入公路建设和维护的财政资金包括来自中央和地方的一般财源和道路特定财源资金。其中道路特定财源制度是1953年通过《道路建设财源临时措施法》设立的，明确向汽车使用者征税并专项用于公路的建设和维护。1954年随着第一个公路发展五年计划的实施，首先开征汽油税。之后道路特定财源范围逐渐拓展至车辆购置税、汽车重量税、地方道路税等，为日本公路特别是普通公路的发展提供了稳定的大规模资金支持。随着日本公路网的基本建成，建设资金需求大幅减少，2009年日本实施了道路一般财源化改革，不再限定为专项用途。

由于政府财税资金无法满足高速公路快速发展的需求，1952年日本颁布了《道路建设特别措施法》，引入收费公路制度，通过收取车辆通行费来偿还公路的建设债务和支付养护运营费用，成为日本高速公路建设和发展资金的重要来源。

起初日本的收费公路按照路段造价和交通量等具体情况，单独核定收费标准和期限，以路段为单位运营和偿债。1972年日本完善了收费公路政策，明确高速公路应当网络化运行，按照路网核定并执行综合统一的收费标准。同时建立了收入统筹制度，允许同一地区内不同路段间的交叉补贴，以便兴建一些经济效益较差的高速公路，扩大路网规模。

目前日本的收费公路里程合计1.0388万公里，以高速公路国道、都市区高速公路为主，也包括少数一般收费公路。日本的高速公路国道主要为收费公路，通过收取通行费偿还债务和养护运营。其中采用“新直辖区间”管理的免费公路占规划里程的8.8%，预期难以通过收费偿债运营，由中央和地方政府承担建设和养护运营费用。

道路公团民营化治顽疾

日本的道路公团是依法设立，负责日本收费公路建设和管理的特殊法人机构。1956年日本颁布了《日本道路公团法》，成立了由建设省（现国土交通省）主管的日本道路公团，负责全国高速公路发展计划的实施，主要是高速公路国道的建设与管理。1959年、1962年和1970年又相继成立了首都高速道路公团、阪神高速道路公团和本州四国联络桥公团，分别负责东京、大阪都市区及周边高速公路和本州四国跨海通道的建设管理，与日本道路公团合称“日本道路四公团”。

道路公团的建设资金主要来自政府财政出资和财政投资贷款（FILP）等，收取的通行费收入在扣除养护运营费用后用于偿还债务。道路公团的主要职责、经营目标等均由法律规定，执行发展计划、预算等须由政府批准和监督，在性质上类似于我国的事业单位。

道路公团在成立初期为日本高速公路的快速发展提供了重要的推动作用。然而20世纪90年代后随着投资规模不断膨胀，许多新建路段缺乏经济合理性，加之建设和养护运营成本管控不力，道路公团的财务状况日益恶化。21世纪初，日本道路公团收不抵支的路段占比已超过50%，在通行费率已处于世界前列的情况下，仍无法利用通行费收入按计划偿清累积的庞大债务。社会公众对道路公团体制僵化、效率低下、腐败丛生等问题严重不满，改革呼声日益高涨。

G4215蓉遵高速，春暖花开，车辆在高速公路上行驶。

2004年，日本颁布了《道路关系四公团民营化关系法》，于2005年10月启动道路公团改革。一方面实行企业化改革，把原有的4个道路公团按区域拆分为6个国有高速公路特许经营公司，负责辖区内高速公路的建设和养护运营管理。另一方面出台了《日本高速公路资产持有及债务偿还机构法》，设立“日本高速公路持有和债务偿还机构”（以下简称“债务偿还机构”），机构性质为独立的行政法人，代表政府持有全国高速公路资产，并承接了原有4个道路公团总计约38.2万亿日元（约合人民币2.6万亿元）的债务。6家高速公路公司与债务偿还机构签订租赁协议受托经营公路资产，并根据协议收取通行费收入，在扣除必要的养护运营支出后，全部上交债务偿还机构，用于统一偿还贷款，实现了日本全国范围内高速公路债务的“统借统还”。

日本政府为道路公团及改革后的债务偿还机构提供了大量利率很低的政府担保债券、财投债券和贷款资金，债务期限也比较长。另外，日本政府还向其提供了一定的补贴，并根据市场利率情况调节补贴比例，使其利息负担保持在合理水平，加之日本近20年一直处于低利率时代，债务偿还机构面临的还本付息资金压力较轻。2020年末债务偿还机构有息债务的平均利率为0.94%，其中2020年度发行的债券和获得贷款的平均期限为31.6年，平均利率仅为0.7%。

道路公团改革后，日本高速公路的建设和养护运营成本明显降低，“统借统还”模式也有效促进了债务的偿还。截至2020年末，债务偿还机构的债务余额已从38.2万亿日元（约合人民币2.6万亿元）降至26.4万亿日元（约合人民币1.38万亿元），偿还率超过30%。

日本国土交通省联合债务偿还机构，详细预测了每年的通行费收入、公路建设成本、养护运营支出、还贷支出等数据。根据2005年初始测算，计划在45年内偿清所有收费公路债务。但2014年起由于对日本全国年久失修高速公路设施进行全面整修增加了支出，将计划债务偿还期限延长到了60年。两次测算的详细过程和每年的通行费收入和养护运营偿债等支出明细均会向社会公布。

收费公路经验借鉴与启示

当前，我国高速公路仍然有较重的建设任务，与日本高速公路所处的发展阶段有所不同，但是面临的债务负担、收费期限等问题有较多相通之处。因此，可以根据日本高速公路的发展历程与经验总结得到一些启示。

实行债务统筹管理 提升偿债能力

以省为单位对政府收费公路实行“统借统还”制度，有利于更好地发挥区域路网管理的整体效益，提高整体偿债能力，部分化解省内欠发达地区绩差项目集中、债务风险突出的问题。未来根据发展实际和需要，可进一步探索更大区域内的债务统筹或收入调剂制度的可能性。

降低公路融资成本 减轻偿债资金压力

落实各级政府的财政事权和支出责任，加大公共财政投入力度。对社会效益突出而预期经济效益较差的项目应尽可能提高资本金比例，降低运营期偿债负担，保证其经济可持续性。扩大收费公路专项债券的发行规模，鼓励和帮助高速公路平台企业实施债务重组，争取长期限、低利率的债务性资金。有条件的地方政府对于困难企业可实施贴息政策支持等，避免其债务负担越滚越大。

我国高速公路仍有较重的建设任务

加强路网统一管理 强化公益属性

高速公路是网络化运行的基础设施，按照路网核定相对统一的收费标准，加强区域收入统筹和统一管理，实现区域路网内路段间交叉补贴，有利于提供均一化平等化的优质服务，强化高速公路的公益属性，支持区域经济社会的协调发展。

政企高效合作 提升公众认知

充分发挥企业在经营效率、成本控制等方面的制度优势，通过政企、事企间的高效合作，提高我国高速公路的管理效率和服务水平。强化收费公路信息公开，接受社会各界的监督，加强政策的解释宣传工作，提升社会公众对收费公路的认知和理解。

面向未来 推动高速公路高质量发展

高速公路规划和发展的优化调整应当考虑老龄化形势对出行需求的影响及区域人口变化趋势、产业集聚等实际情况；加强养护资金保障，支撑我国庞大高速公路网络的高质量、长寿命、可持续发展；应对全球气候变化挑战，全面提升防灾减灾救灾能力；加快智能交通发展，提升路网运行效率，优化用路者体验等。