政府购买居家养老服务的区域可行性分析与优化策略

陈若曦

摘 要：在我国人口老龄化的背景下，政府购买居家养老服务是解决我国多样化养老需求和应对养老问题的有效措施。政府购买居家养老服务有利于实现政府职能转变、维护社会稳定和推动社会机构发展等。当前我国政府购买居家养老服务的优势条件有政策制度提供了一定的法律支持、发达地区积累了一定的工作经验、社会工作逐步兴起提供了专业支撑。受地区经济、地域影响和管理制度的影响，政府购买居家养老服务地区发展不平衡，差异大，最后通过分析这些制约因素来得出推广政府购买居家养老服务的优化策略。

关键词：政府购买；居家养老；可行性；优化策略

政府购买服务中的采购对象包括服务，政府购买服务指的是政府将属于自身职责范畴内适合市场化的服务事项，按照法律法规要求交由符合条件的第三方承担，并根据服务的质量和数量等支付费用。政府购买服务是在遵循市场运作规律的条件下提供满足社会公共需求的服务的重要途径[1]。西方发达国家于上世纪70年代开始陆续实行政府购买服务，以美国为例，将服务分为硬服务和软服务，采用合同外包的形式开展[2]。

居家养老是结合家庭养老和社区养老模式，为老人提供“一站式”服务，包括日间托管、医疗保健、康复护理、文化娱乐等服务；“到户式”居家养老服务，开展上门生活照料、上门医疗、康复理疗、助餐配餐、精神慰藉、安全援助、临终关怀等服务；提供全托服务，为轻度和中度失能老人家庭提供“喘息”服务，开展短期托养服务。

随着我国政府职能的转变和老龄化的加速发展，积极构建养老服务网络，政府购买居家养老服务作为一种社会管理创新体制，目前在我国部分地区试点先行，如上海市静安区、宁波市海曙区、南京鼓楼区以及广州市、天津市等[3]。可以通过总结经验进而推广该模式，最大效度发挥政府和市场关系，为群众提供优质服务供给。

一、政府购买居家养老服务的重要意义

（一）政府：实现政府职能转变，提高行政效率

政府购买居家养老服务推动了政府职能的转变。政府根据辖区内老人数量提出购买服务要求，包括服务范围、内容、对象、目标、人员要求、服务方式及预计成效等，以以合同形式达成协作，政府向社会组织提供服务经费，经费涵盖人员工资、服务和日常办公经费以及机构管理费用。同时政府还承担着对社工组织的培育、提供示范和指导服务、督导、评估与监管等职责。在这一过程中，政府主管部门借助市场力量实现了由行政管理到治理者和监督者的转换；向社会公开的形式实施项目外包，提高了财政资金的使用效率；推动政府绩效管理形式變革，减少行政成本，提高行政效率。

（二）社会：维护社会稳定运行，形成和谐氛围

政府购买居家养老服务的方式对促进我国和谐社会的建设、促进可持续发展具有积极意义。第一，有助于维护社会和谐稳定。养老是民生之重，社会工作组织作为专业的服务供应商，在发挥多种功能服务的同时，可以建立其他社会主体互动关系，形成爱老社会氛围，起到维护社会和谐的作用。第二，有助于推动物质与精神层面的社会发展。以政策支持推动养老产业的发展，不仅带动新的经济增长点的发展，推动就业。而且作为非营利组织的社会工作组织具有奉献和利他精神，通过打造志愿服务点、开设培养专业的社区为老志愿队伍，形成社区为老服务志愿管理体系，弘扬关爱老人及志愿精神。

（三）机构：推动社会组织发展，打造品牌运营

单靠政府、事业单位的福利机构很难满足养老人群的需求，政府购买服务以项目外包的形式为社会工作组织提供经济支持，形成了共赢局面。社会工作组织和机构多以非盈利为主，对养老问题和民众需求把握度高，可以根据政府服务重点和民众需求方向设计服务项目，通过合法的市场竞争获得政府财政资金，从而为社会工作组织发展提供支持。同时，部分社会工作机构也紧紧把握住发展机遇，细分长者群体，聚焦服务需求，在实践中探索品牌效应，形成具有竞争性、示范性的地方性社会组织。广州市率先开展了社会组织品牌建设的试点，制定了地方性的规范，激发了社会组织的发展活力。

（四）个人：构建社会支持网络，探索照料模式

承接居家养老服务的机构人员配备完善，包括项目负责人、持证社工、康复治疗师、养老护理员等专业人员，这些专业人员为长者及其照料者提供各类辅导，包括医疗保健知识、养老服务培训、安全援助等，这些专业培训和服务改变了长者及其照料者错误认知，显著提高了照料水平。此外，社会工作机构通过建立社区互助为老志愿服务网络，整合社会各界资源，为长者构建社会支持网络，为照料者增能，探索建立和推广养老志愿服务时间储蓄机制模式，丰富老人晚年生活，提升老年人生活质量，实现供需双赢，最大限度激发养老服务的内在活力。

二、政府购买居家养老服务的优势条件

（一）政策制度逐步完善

尽管目前缺少系统的法律法规来规范政府购买服务，但近年来已经陆续出台了相关意见、暂行办法和目录等政策文件。从省级单位来看，上海市、广东省等先行城市相继出台了关于政府购买服务的指导意见、指导目录或暂行办法。从市区级单位来看，地区也提出了实施办法，如《南京市政府购买居家养老服务实施办法》、《南京市养老服务时间银行实施方案（试行）》等，这些条例为政府购买居家养老服务提供了政策依据。

（二）发达地区积累经验

如上文所说，发达地区率先出台法律法规，在居家养老服务领域也做出了有益探索。以南京市为例，经费投入逐年增加，服务时长延长，服务人数和区域不断扩大。从这些经济发达地区可以学习到的经验有：一、明确政府职责，全面构建社会化养老服务体系。二、立足老人需求，开展精神慰藉、医疗保健等专业化服务。三、依托信息技术，建立网格化服务管理系统，如老人数据库、服务数据库等。四、建立包括督导制度在内的科学评估机制，定期对老人家庭调查满意度，确保发挥资源最大效益。

（三）社会工作组织发展

秉持利他主义的社会工作在推动居家养老服务发展的过程中起了重大作用。首先，社会工作专业作为一门学科，逐步培养了一大批专业的社会工作者，各机构鼓励社工持证上岗，提升队伍专业素质。其次，社会工作机构逐步增多，走上规范化管理道路，除引入第三方机构进行专业评估外，还引入了督导体系，对服务进行监督和指引。最后，部分发达地区以社会工作推动福利体系建设已取得初步成果，广东、江苏、上海等地的尝试，充分证实了社会工作在居家养老服务中的贡献。

三、制约政府购买居家养老服务区域可行性因素

当前我国政府购买居家养老服务也存在着不少制约因素，如社区发展水平不高、从业人员专业度不高、社会力量参与不足、服务内容单一等问题[4]。从全局范围来看，可分为以下几类：

（一）地区经济不平衡

政府购买居家养老服务的启动资金属于财政资金，因此服务的投入程度、财政预算等与地区经济发展水平挂钩，当前政府购买居家养老服务呈现出东部及沿海地区投入资金多、服务时间长、服务数量多、服务内容细化等特点，而中西部地区政府购买居家养老服务远落后于东部地区；从地区内部来看，服务也与经济呈正相关，以广东省为例，珠三角地区项目投入资金多为百万级别，而经济欠发达区，合同资金多为几万元到十几万元不等。财政资金作为政府购买服务的重中之重，不平衡的地区经济发展极大的制约了政府购买居家养老服务的区域可行性。

（二）地域资源不协调

地域资源的不协调主要体现在三个方面：第一，社会组织发展差距大，广东省的发展可以说是全国的缩影，双百工程下统筹社工站全面覆盖，既有基础好、逐渐形成品牌化运营的珠三角地区，也有亟待发展的粤东西北地区。第二、各地政策法规支持力度不一。我国目前暂无统领性法律规范政府购买居家养老服务，而各地对居家养老的政策支持力度直接决定了行业发展、规范程度和区域可行性。第三，地缘优势和高校教育差距大。东部沿海地区经济基础好、教育资源丰富，在高校教育与机构的联动之下，培养了一大批社会工作专业人才。以深圳为例，在探索本土社会工作服务模式时，利用地缘优势从香港引入香港模式和督导指导，大大减少了本土模式探索的周期。

（三）制度管理不规范

制度管理不规范体现在两个方面，一是作为购买者的政府的监督和评估机制不完善。各地政府虽然逐渐重视引入第三方社会机构评估，但是居家养老服务涉及服务内容种类繁多，部分服务成效难以量化，因此当前政府购买居家养老服务的监督和评估机制还有待完善。二是作为供应方的社会组织服务规范和管理体系不健全。我国社会工作行业起步晚，社工服务体系不健全，人员流动变化大，亟待合理的管理体系解决人力资源和建立居家养老服务的标准。

四、政府购买居家养老服务区域可行性的优化策略

（一）加大立法，完善体系建设与管理机制

政府应加强对购买居家养老服务的管理和引导。首先，需要完善纲领性法律法规，强化法律支持保障，明确管理责任，规范行业服务标准，使推广政府购买居家养老服务有法可依，为社会工作机构提供规范性引导。其次，建设多元评估体系，完善监督与管理机制，培养社会评估力量，有效的评估机制可以确保服务对象的权益和服务程序的规范，进而确保财政资金安排合理。最后，逐步建立政府绩效管理体制，创新工作方法增强政策精准性和措施有效性，推动政府职能转变，提高行政效率和节约行政成本，这个过程中可以深化公职人员和民众对居家养老服务的思想认知。

（二）强化专业，探索社工机构品牌化运营

社会工作机构应做到以下几点：一，完善内部监督机制，保证机构成员信念一致性，发挥成员的自我监督作用，社会工作机构需要高度的透明度来取得政府和公众的信任。二，保证多元资金渠道，政府购买居家养老服务的财政拨付周期一般为两期或三期，社工机构需要寻求多元化的资金筹措渠道，如社会捐赠、收费等，避免过度依赖政府资金导致财力不足的困境。三，品牌化规模运营，加强对社会工作者的培训，探索机构核心竞争力，形成有带动力和影响力的居家养老服务机构，利用针对性的培训和督导拓展老年社会工作深度，为承接政府居家养老服务项目形成专业优势。

（三）夯实人才，提升服务质量与服务供给

聚焦居家养老服务質量重点必须放在人才队伍建设上，夯实养老领域人才队伍。非盈利社会组织培育的人才和志愿服务为居家养老服务提供了人才保障[5]。一方面，高校社会工作教育在培养学生时强化实务导向，针对老年等特定人群进行专业服务技巧和能力的培训，专业教学从实际需求出发，将理论研究、价值观念与实务联系起来。另一方面，要逐步提高社会工作行业知名度、薪资水平和福利待遇，制定激励制度，确保养老服务领域人才留的住。

除此之外，我国政府购买居家养老服务的发展趋势呈现三大特点：一东部发达，中西部处于起步阶段；二城市重点，农村居家养老服务处于空白之中；三是范围较小，政府购买居家养老服务覆盖人群有待扩大。因此，未来在探索区域可行性的优化策略时，有必要重点关注农村和欠发达区域。

参考文献：

[1]田玉荣. 社会福利制度中的“政府购买服务”[J]. 社区，2005.（7）：1

[2]常江. 美国政府购买服务制度及其启示[J]. 政治与法律，2014，（01）：153-160.

[3]吴玉霞. 政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例[J]. 中共浙江省委党校学报，2007，（02）：51-57.

[4]崔树义，杨素雯，田杨. 供需视角下社区居家养老服务提质增效研究——基于山东省1200名老年人的调查[J]. 山东社会科学，2020，（09）：127-133.

[5]祁峰. 非营利组织参与居家养老的角色、优势及对策[J]. 中国行政管理，2011，（10）：75-78.

作者简介：陈若曦（1998-），女，汉族，河南洛阳人，华南理工大学硕士在读，社会工作专业。