公共价值主导下胶东经济圈建设的核心命题及发展策略研究

王宁 任大欣 刘涛

摘 要：胶东经济圈建设理应思考以下三个命题：一是如何在非常规性挑战中识别公共价值。二是实现复杂风险下卓有成效的治理协作。三是在工具理性与价值理性间平衡城市个体赋能差异。解决这些问题的思路在于运用突变式思维进行公共价值的整合，打破平面联动机制，塑造全方位价值共识，减少不同政策情境下的认知与行动摩擦，最终实现后疫情变局下凸显公共价值的现代城市群治理效能。

关键词：公共价值;城市群治理;命题;策略研究;胶东经济圈

本文索引：王宁，任大欣，刘涛.<变量 2>[J].中国商论，2022（12）：-107.

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2022）06（b）--03

后疫情时代的开启意味着传统城市治理的谢幕。结合“百年未有之大变局”的论断，现代城市群建设迎来了新的机遇和挑战。在产业一体化发展过程中，由地域与经济基础所限定的壁垒客观存在，“市场”“公众”与“政府”之间的关系需要进一步厘清，由单方面主导的发展模式难以为继，必须深剖合作与共享的内涵，延伸一体化的水平与程度，将发展的重要着力点落在公共价值的实现上。在这一过程中，探索高质量的联动机制，延伸合作领域，以输出治理效能为靶向性目标，推动城市群建设由产业合作向治理协作的方向转变。

1 公共价值主导的城市群治理逻辑

2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出“推动城市群一体化发展作为完善城镇化空间布局的重要一环”，无疑对整合区域资源、发挥区域优势、挖掘区域潜力提出了更高的要求。在经济新常态的驱动下，粗放型发展模式已难以为继。区域是一个空间经济组织，“协调发展”“成本共担”“利益共享”应成为新时期区域经济一体化建设发展的立足点，也是在后疫情时代优势城市群集合发展的突围要点。“大变局”驱动下，构建现代城市治理的价值取向，关键在于展示中国城市治理的自信，城市治理自信是新发展理念的一个集中缩影，是在非常规风险挑战下推动国家治理体系与治理能力的地方实践。

城市群建设是资源、权力与行动者多方叠加的过程，考验着公共需求的匹配度。在基层实践的具体场域中，不同行动者以不同的利益站位参与其中，极易在强调经济发展速度的过程中模糊公共价值，这就要求在城市群的建设中，必须从体制机制上提供一个好的内外部环境。然而，远距离的政策瞄准实则与现实存在诸多偏差，这种偏差并非单纯技术层面的问题，从治理层面而言，是基层治理在社会关系多维度间协调运作的偏差。现代城市群建设发展是更宽维度上多元主体的互动，如何更好地协调和满足公众的需求与价值偏好，实现并创造公共价值在治理现代化进程中格外重要。基于这一目标，胶东经济圈建设还面临一系列的问题与挑战，如何在协作的基础上深化共享，找准城市群发展的均衡项，将社会价值融灌在城市群建设的过程之中是亟需探讨的。

2 公共价值主导下胶东经济圈建设的三个命题

所谓公共价值，是以某种阐明方式，面向公共服务所产生的独特类型的价值，这就要求政策与服务既要响应公众的价值，又要塑造公众的需求。由此可见，公共价值是治理的产物，同时源于公众、利益相关者等多元主体间的合作，在共同的愿景之下达成的合作交互网。公共价值理论阐释了一个基本概念，即公共价值产生的基础是社会组织与成员。对社会公众而言，社会价值的实现是以公共需求为导向的，突出体现集体偏好;对政府而言，识别公共价值需求，有助于在政策制定与执行过程中减少不必要的行政损耗，同时增强政策的公信力，為精细化治理奠定良好的基础。但必须认识到城市群治理的价值识别难度远大于单个城市的区域性治理：一方面，在把控经济圈建设的增长极问题上，地方往往会根据现有资源禀赋的分布，将区域优势明显、经济存量突出的城市优先发展为核心增长极，有可能出现经济圈单极突出，副中心颓靡的困境。另一方面，在风险多样化的现实挑战中，平衡价值冲突已然成为考验地方公共领导力的关键指标。因此，在经济圈构建过程中，强调公共价值是基于现实需求、顺应治理现代化发展浪潮的必然之选，具体而言要明晰经济圈发展中的三个关键命题。

2.1 在非常规性挑战中识别公共价值

大变局之下，城市应对非常规风险的能力被摆在了最突出的位置。胶东经济圈建设的出发点不仅站位于经济增长，还应打造强有力的治理协作圈，先在于识别经济圈构建中的公共价值。胶东经济圈作为新时期开创双循环经济格局下的一次突破性创新，势必要走出一条具有地方特色、符合社会价值选择且多维立体的一体化发展模式，传统的粗放型经济体显然已不能满足这一要求。长期以来，我国各项事业发展始终坚持服务群众、普惠百姓，应该意识到，胶东经济圈的构建需立足于满足公众的需求。经济圈的发展必须以“人”为核心，在产业协作发展共享的过程中，挖掘并创造公共价值，引导多元主体参与城乡建设，推动胶东经济圈从“可业可居可游”向“乐业乐居乐游”转变。

只有最广泛地推动公众参与才能为政府识别公共价值提供机会，城市经济圈不是单个城市的简单叠加，从单一主体出发的行为往往导致现实需求与治理方式的脱节，城市群一旦形成后其公共价值就会进一步复杂化，在深度合作之中难以避免治理的多轨发展，价值冲突难以避免。同时，经济圈一体化发展包含着公共服务对接一系列的复杂问题，从深层次而言这甚至是一次制度变迁。胶东经济圈的一体化建设并非完全同质的制度、资源与文化的重组，每个城市间存在明显的地域边界，存在各自的场域逻辑，这种情况需要更加畅通的公共表达渠道，同时政府与市场应提高对公众需求表达的接收能力，在多元化的价值排序中识别符合真实价值偏好的价值集合，并成为胶东五市深度合作的共同价值取向。在这一共识的指导下构建发展蓝图，视为立柱架梁之基本。

2.2 复杂风险下卓有成效的治理协作

习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。以往学界将多个原本彼此独立的实体通过既定规则逐步在同一区域或体系下相互合作、彼此融合称之为“一体化”发展。胶东经济圈建设一个重要的出发点是提高抗风险能力，以更加强有力地扶持寻找新的经济增长点，对城市群之间的协作治理提出了更高要求。五市在经济发展水平、资源禀赋、城市治理能力等方面尚不均衡，一体化发展进程中，政策以何种形式落地与地方性知识间存在极大的关系。本文认为，在治理现代化背景下谈经济圈一体化建设，应将更多的注意力投入不同场域的治理合作之中，而非关注某单一城市、政府的行动策略。城市群建设过程中，应以现实社会发展的基本情况为背景，以实现城市治理效能为目标，在推动产业一体化发展的同时，实现卓有成效的治理协作是治理新格局之下经济圈建设的内在要求。

国家通常运用政策工具对公共资源进行配置，然而公共价值与地方性知识有关。经济圈一体化进程中需要强有力的政府领导，这种政府领导力不仅局限在现实区域界线内，还需要突破合作壁垒，把协同的范围扩大到社会治理的边缘位置，而非局限在产业一体化的合作中。政策协同作为保证城市群建设的基本项，构建共同的政策情景是维持城市合作持久化的必要条件，资源与行动者的配合需在相似度较高的情景下进行，尽可能减少合作间的摩擦损耗，凸显领导力的可塑性与柔性转化，弱化地域权威的对立，减少饱受诟病的解释，真正实现在治理层面的协同，从而减少多重逻辑的干预，从被动适应转向主动接受。

2.3 在工具理性与价值理性间平衡城市个体赋能差异

胶东经济圈建设是城市功能的重组与再造，然而各城市间客观存在赋能能力的差异。相较其他四市，青岛以其原有的政治、经济和区位优势，理所当然地承担起山东半岛城市群乃至黄河流域的龙头任务，可谓重担在肩。但经济圈建设的一个重要目标是实现共享式发展，采取硬性指标评估的做法无形中将资源的匹配以工具理性的逻辑下沉。对于工具理性而言，一切问题都可以技术化处理，经济体量、发展规模、城市建设、产业化程度等条件在工具理性的主导下，极可能重点投放在“优势”城市，以实现更高的产出。然而，诚如学界所担忧的城市角色定位问题：城市群的带状关系突出显现为点的简单连结，副中心的建设问题迫在眉睫。在这一向度之下，需要慎重评估城市的赋能级别，针对赋能差异较大的城市应充分考虑社会价值的需求，即保持相对的价值理性，避免完全遵从“以事为本”的价值取向完全压倒经济一体化过程中的社会价值关怀，进而异化为发展中的数字悬浮。因此，工具理性与价值理性间的关系需要在新情境之下重新定义，避免某一种理性偏好在实践中主导行动者参与，导致合作中另类竞争关系的扭曲。

3 公共价值主导下胶东经济圈一体化发展的策略建议

综上所述，在胶东经济一体化发展过程中，应树立公共价值的驱动意识，更加系统地识别公共价值。针对本文提的三个命题，提出相关建议。

3.1 构建区域数字开放平台

大数据时代，利用数据已然成为提高地区竞争力的主要途径。在城市群建设过程中，打造区域内具有绝对权威性的数据公开平台，能够加强不同城市间的“共享性”联动，解决诸多数据统计口径的规范性问题，消除数据对接中的张力。针对不同的组织群体，提供满足其需求的数据，从而创造种类多样的公共价值。信息公开及时透明，免费为公众开发利用，是政府加强双向沟通的基础，帮助减少沟通中的行政成本损耗，避免城市之间的单向设置。

3.2 建立跨区域多主体协作中心

随着城市群建设的完善，城市间多重要素的流通率显著提高，公共服务的边界随着人口流动的日益频繁而模糊，碎片化的治理协作将不再适用，并存在较大的风险隐患。构建区域间互联互通的“处理枢纽”是筑牢风险屏障的关键任务，更广泛地动员社会多元主体参与协同建设，突破传统依靠行政力量维持的管理模式，提高处理公共事务的能力与效率。胶东五市要立足合作共享，避免行政层级的无效叠加，建立跨区域、多主体协作中心，为区域发展问题汇总提供一个相对稳定的平台。在处理公共性问题时，能够更好地把握共性需求，调动公众、社会组织参与城市群治理建设，有效协调行动者之间的利益关系，避免城市群建设中发生多次博弈，提高公众对经济圈一体化建设的认同感，从而实现并创造公共价值。

3.3 建立以公共价值为主导的评价体系

在城市群建设伊始，对各个城市进行评估评价是必要的，但评价的内容不应局限于经济发展的单一要素。在治理范式之下，政府将部分公共权力让渡给公众，有效的公众参与成为减轻行政成本的一大举措。在城市群建设过程中，每个城市建设的内容与方法，因其现实条件存在差异。因此，在评价城市群建设的问题上，应树立区域合作绩效观念，制定相应的奖惩措施，激发政府与社会主体参与区域合作的动力，考核公共服务的输出质量，在评价指标建构初期，广泛地吸纳社会公众的观点与意见，评估公众关注的问题，保障公众参与的程序正义，进一步完善问责机制，维护多元主体的有效在场。

胶东经济圈建设考验的不仅是经济与发展资源的优势重组，还需在治理的高度谋求合作。新时期胶东经济圈一体化，包含了公共价值的考量，在社会治理层面达成共识性认知，着力刻画统一社会情境下公众的需求，减少冲突性资源分配，在互动的基础上达成城市群之间的共享合作意愿。破除体制壁垒，在保障生产要素充分流动的基础上，加强城市治理协作，突破地域行政区划，给公众需求发声以更宽阔的渠道，克服传统的公众“不在场”困境，提升胶东经济圈的立意高度，从而形成跨区域治理的有效协同机制，不断提高服务公众、应对风险的能力。

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