土地出让金征管和使用范围等地产政策变化研究

那国锋

摘 要：随着我国社会经济的高速前行，城市全方位发展日益成熟，城市化进程日趋加快，房地产行业一路“高歌猛进”，推动土地出让金也是“水涨船高”，其在国家财政收入的占比越来越大。国家宏观调控作为一只“看得见的手”随之不断地调整。文章就国家相继出台多项关于土地出让的政策调整，分析土地出让收入转为由税务部门征收的前瞻和影响。

关键词：土地出让收入;国家财政收入;征收管理;税务部门;农业农村

中图分类号：F301.1文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0076-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.076

自1987年全国多城市开展土地出让制度后，历经30余年的发展历程，土地出让收入占全国财政收入的比重逐年加大。其在一定程度上顺应并助力了中国改革开放40多年的全面发展的同时，“土地财政”也成为中国发展不可逾越的关键词。2015年全国首次针对土地出让金开展大范围审计引起各界关注。审计中发现，从2001年全国土地出让收入0.13万亿元到2014年的4万亿元，这13年左右的时间，土地出让收入增长超30倍，累计金额多达20万亿元，而该巨额资金“何去何从”至今尚无明确结论。

2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》）。2021年2月，自然资源部部署《自然资源部办公厅关于开展2021年住宅用地分类调控工作的通知》（以下简称《分类调控工作》），明确涉及居住用地集中时间发布公告、集中时间出让。在此之前，就房地产企业融资监管等问题，住房城乡建设部与人民银行联合出台了“三道红线”，并设置“红、橙、黄、绿”四档。2021年6月，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部门联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》）。根据《通知》，该政策率先于河北等省市试行，并于2022年在全国全面推开征收管理划转工作。《通知》的发布看似仅仅是一种征收管理模式的不同，但与《意见》关联解读，实则意味着整个土地出让收入管理乃至地方和中央经济发展重心、宏观调控、投资方向的重大转变。

1 厘清“土地账本”

一是彻底实现土地出让金收支纳入预算管理。尽管自2007年以来，国家规定土地出让金收支纳入基金预算管理，全额施行“收支两条线”，但是据审计署多年审计，仍有部分城市未完全执行该项规定，且涉及金额占所在城市基金收入份额比重较大。《通知》出台后，有利于中央财政规范土地出让金收支情况。

二是强化土地出让金收缴的时效性管理。自土地出让实行招拍挂保证金制度以来，普遍存在用地者土地出让金尾款欠缴或延期缴纳，造成出让金应缴未缴以及利息违约金数额巨大的情况。而地方政府在经济建设和招商引资的动力和压力下，在上述欠款如何缴纳、何时缴纳中存在多种可操作余地，用地者变相获得巨大的土地“寻租空间”。出让金划转税务部门征收后，中央在其管理中的砝码加大，有利于土地收益的收缴，减少不必要的国有资产收益流失。

三是规范土地出让金的使用，强化其合法性。土地出让金长期受地方政府管辖并支配，上级部门对其使用方向的合理性、合法性监管力度不够，极易造成地方政府资源的浪费、滋生官员腐败、阻碍地区性的经济发展。出让金划转税务部门征收后，尽管出让金使用的方向仍为当地政府，但其受上级政府监管的力度加大，有利于其使用的合理合法。

四是有利于土地成本的控制。土地出讓金收益管理规定，地方政府在核算土地收益中，需根据规定提取教育、农业、农田水利、保障房、交通等基础设施建设基金之后，按照一定比例上缴上级财政，与上级财政分成。同时由于在土地出让之前的征地拆迁以及土地开发中，多数地方是由其当地政府的国有企业操作完成，这就导致地方政府为了压缩土地出让收益部分的定额提取和分成，而做高征收拆迁和土地开发成本。出让金划转税务部门征收后，在其定额提取和分成核算中势必会受到规范的监督和管理，从而有利于土地成本的控制。

2 规范土地出让金征收和管理

首先，土地出让金征收与归属主体相分离。《通知》明确规定，土地出让金作为非税收入，其征收的范围、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。土地出让收入仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。《通知》改变的仅仅是征收流程，而不是预算管理和土地出让收入归属。

其次，有效提升土地出让金征收效率的同时，降低征收的人员成本。税务部门的征收队伍建立多年，且近年来互联网、大数据、云计算等科技手段全面在税务部门收缴过程中推行，有效节省其征收的人力资源成本，更有助于提升其征收队伍的专业性。

最后，在国家财政收入的一般公共预算、政府性基金、国有资本经营性收入、社会保险基金四本账中，一般公共预算主要由税收和非税收入组成，而社会保障基金也由税务部门代为征收。土地出让金作为政府性基金的主要组成部分，转为税务部门征收，更好地实现了跨部门之间的数据共享，可以为政府管理部门提供精准的数据信息，为地方乃至中央的现代化理国、理政奠定了重要基础。

此外，土地出让金由税务部门征收，有助于明晰“土地账本”的收支情况。尽管《通知》指出仅仅是征收方式的改变，但是税务部门相对独立于地方政府，这就使得土地出让金的缴纳受到多级政府、多部门的监督。同时，出让金由税务部门代为征收后，按原预算执行方式划入地方政府性基金预算安排，势必会使出让金的使用受到约束，使土地出让收入的预算管理得到进一步规范。

3 土地出让收益使用方向重心明确

中国改革开放40多年，城市更新巨变，建成区不断扩大，城市规模扩充迅猛，土地作为首要的市场要素组成，通过规划和整理后的增值为其提供了重要的资金保证。而在农村城市化进程中，政府通过征转用变农村集体土地为国有建设用地，土地价值激增，但土地增值收益的使用重心并未偏向于农村，取之于农、用之于城。

《意见》明确提高土地出让收入用于农业农村比例，加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用，加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算。《通知》出台后，土地出让收入划转为由税务部门征收管理，则有利于《意见》的落实和执行，有利于更好落实支持乡村振兴重点任务，加快补上 “三农”发展短板，为实施乡村振兴战略提供有力支撑，有助于城乡一体化建设，进一步缩减农村和城市经济发展建设的差距。

《意见》指出要将土地出让金收益重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。可以预见未来农村农业生产条件将大幅改进，农民居住环境将进一步提升，农村文化生活将更加丰富，教育资源也将向农村大幅倾斜，农村将留住更多本地居民，从而变相地共享人口所带来的红利。

4 “两集中”与“三道红线”敦促地方政府与用地企业理性发展长远利益

4.1 “两集中”稳地价、稳房价、稳预期意图明显

《分类调控工作》意在引导居住用地市场的理性竞争。要求22个全国大型城市为首批“两集中”工作试点，合理安排招拍挂出让住宅用地的时序，实行“两集中”同步公开出让：一是集中发布出让公告。原则上全年不得超过3次，时间间隔和地块数量要相对均衡。首次公告时，应公布本年度公告的发布时序安排。二是集中组织出让活动。同批次公告出让的土地以挂牌方式交易的，应当确定共同的挂牌起止日期;以拍卖方式交易的，应当连续集中完成拍卖活动。

土地出让制度是土地要素市场的重要组成部分。《分类调控工作》的出台，将有效防止地方政府因“土地财政”的驱使，通过调整土地供应节奏和时序而推高土地价格。进而提高市场信息透明度，为市场主体提供更多的选择和机会，营造更加公开透明的环境，引导市场回归理性。

同时，全国22个大型城市集中出让土地，同时结合“三道红线”的财务杠杆制约，房地产企业存在巨大的融资压力，将有效降低土地市场的热度，也变相地减少地方政府土地出让金的收入，倒逼其寻求更加健康、绿色的财政增收模式。

4.2 “三道红线”的相互制约

第一，绝大多数房地产企业的合同负债、预收账款等与销售相关的经营性负债占总负债比例较低，而有息负债则占比过高，存在存货周转偏慢、债务负担较重等问题，这也是房地产行业的投融资战略特点，更是房地产市场的最大隐患。要降低总资产与总负债同时剔除预收款后的比率指标，则势必要求房地产企业增强销售力度，加快存货周转速度，扩大预收款项规模，从而使其回归理性投资，稳定房地产市场预期。

第二，净负债率反映企业权益资金对偿债的保障程度，为有息负债与货币资金作差后占合并权益的比重，意在体现货币资金未覆盖的债务部分占总权益的比例。这一指标的降低取决于有息负债的压降，或者权益规模的扩张。从目前房地产市场的经营情况和行业特点看，房地产企业短期内降低负债非常困难。为使该指标在红线之内，企业或更倾向于借助扩大少数股东权益规模来降低净负债率。这将引发房地产企业联营、合营甚至合并的情况频繁。从这个角度分析，将会使得更多的小型房地产企业参与到市场竞争中来。

第三，现金短债比是年经营现金净流量与年末短期负债的比值，意在反映非受限资金对短期债务的覆盖能力。为保证这一指标符合红线标准，要求房地产企业压缩回款周期，加大提升资金回笼的效率，保证充足的经营性现金流量。

第四，“三道红线”指标是单独无法达到国家关于房地产市场宏观调控的目的，三者各保持其独立的红线指标，但其相辅相成所引起的市场效应更是巨大。三个指标是动态的，企业要符合这项金融政策，则需从短期、中期、长期经营目标去衡量和考核：短期内，企业应加大营销力度，提升销售和回款效率，加速存货周转;中期内，企业应规划融资窗口，通过融资战略降低资产负债的多重考核;长期内，应积极应对在低财务杠杆的经营环境下进行投资;同时，不断地寻求适合企业自身发展的经营策略，通过合作等规模经营方式达到穩定持久的经营。

5 地方政府机遇与挑战并存

《意见》《分类调控工作》《通知》以及“三道红线”相继出台，是国家在宏观调控层面打出的“组合拳”。对于地方政府来说既是挑战也是机遇。

首先，地方政府应紧跟国家政策和号召，积极探索新的发展格局，推动可持续的、高质量的发展途径，狠抓产业升级转型。从以资产为主的市场要素转为以非资产市场要素为主导的市场经济，逐步摆脱对“土地财政”的依赖。

其次，《意见》的出台为新型社会主义农村发展带来了发展契机，是实现乡村振兴、缩小城乡发展差距的政策保障，是坚持解决好“三农”问题和做好农业农村工作的重要支撑。尤其在当今国际公共卫生状况的特殊时期，农民进城务工机会减少，农民收入获取渠道缩窄的情况下，国家政策向农业农村倾斜，有利于发展农村产业、扩大农民就业、留住人口等。地方政府更应该抓住本次机遇，平衡城乡发展，优化产业结构，完善产业类型布局，全方位创造财政收入，构建完整、健康的政府资产负债体系。

最后，地方政府及地产企业应详细分析《意见》和《通知》对房地产行业的冲击和影响。从长远发展角度看，土地供应量、市场需求以及金融条件是房地产市场的三大要素，而土地出让收入征缴方式的转变，与该三大要素并无直接联系。所以，地方政府在做好征缴政策工作方式衔接，房地产企业尽快适应征缴方式、节奏等变化的同时，土地市场和房价在短期内无重大影响。

6 结语

占全国财政总收入1/4的土地出让金由税务部门征缴，看似形式大于本质，但其释放出的却是国家税收体系将进一步改革的重大信号。依靠税务部门征收税收和非税收入，征管主要的国家财政收入，是国家经济体制改革的大势所趋。《分类调控工作》明确指出，大城市土地供应要向租赁住房建设倾斜，对接住房城乡建设部门提出的租赁住房用地需求，增加供地规模用于租赁住房用地，对保障性租赁住房用地应保尽保。将来，国家将通过出台更多的土地、房产政策，并加快完善税收体制改革步伐，在城乡基础设施建设、政策性租赁住房、集体土地入市、闲置土地等方面进行调控，进一步融合城乡发展，并结合有关金融政策和措施，保持稳地价、稳房价、稳预期的连续性，引导全国经济发展。

参考文献：

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