湖南省农田IDI推行：问题与对策

阳敏欣，阳增泉

（1.对外经济贸易大学，北京 100029；2.中华联合财产保险股份有限公司湖南分公司，湖南 长沙 410000）

高标准农田建设是贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要抓手，关乎农业高质量发展、全面推进乡村振兴战略与农民收益。2020年中央一号文件提到“以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点加快推进高标准农田建设”，2020年政府工作报告中也提出“新建高标准农田8000万亩”。2021年中央一号文件再次提出“中央和地方共同加大粮食主产区高标准农田建设投入”，2021年政府工作报告明确提出要“严守18亿亩耕地红线，实施高标准农田建设工程”。保险是现代风险管理的基本手段，对于提高社会、科技、农业等领域的风险管理水平具有重要意义，农田工程质量潜在缺陷保险即农田IDI（Inherent Defects Insurance），可有效保障高标准农田建设质量。2020年，湖南省农业农村厅、湖南省财政厅联合下发《关于开展农田建设项目工程质量保险试点工作的通知》（湘农联〔2020〕94号），明确岳阳市作为高标准农田建设项目工程质量保险的试点地市，正式从省级财政支持角度启动农田IDI试点。

一、湖南农田IDI试点情况

（一）项目情况

农田IDI 是指由高标准农田建设工程的建设单位投保，保险公司根据法律法规和保险条款约定，对在保修范围和保修期限内出现的由于工程质量潜在缺陷导致的高标准农田建设工程损坏予以赔偿、维修或重置的保险项目。从2020年10月1日至2021年9月30日，岳阳市在汨罗市、华容县、临湘市、湘阴县、岳阳县、君山区、屈原管理区共开展了7个农田IDI试点项目，4家保险主体参与（见表1）。

表1 岳阳市农田IDI（试点）采购项目

（二）试点推动

1.制定公平的遴选机制

为优化市场资源配置，充分发挥专业化公司的运营管理优势，在项目试点地区由项目建设单位通过公开遴选/政府采购的方式选定了水平高、能力强的承保单位，并明确由承保单位自主选择监理公司，代表其履行质量监督责任。

2.构建合理的项目体系

一是明确责任主体。保险机构承担施工监理和工程质控双重职责，受委托的监理单位（或风控人）对保险机构负责。农业农村局为投保人；农田建设项目所在乡镇为被保险人（受益人、索赔权益人）。二是划定承保范围。承保范围包括超出设计规范允许的不均匀沉降，出现影响使用的裂缝、变形、破损、断裂，因勘察、设计、施工、监理及建筑材料和设备的质量原因造成的不符合相关标准等情形。三是确定保险期限。保险期限自投保之日起算，包括工程建设工期、施工单位质量缺陷责任期（1年）以及保险公司保修责任期（5年）。

3.实行科学的风险管理

一是开展专业监督服务。保险机构在试点区域均成立了工程质量保险监理部门，由政府、保险公司和监理公司等相关人员组成，负责承保、工程质量监督和理赔服务等有关工作。同时，在工程项目所在乡镇挂牌设立了高标准农田建设项目部，及时跟进监理单位履责情况，统筹项目推进。二是聘请风控专家。保险公司聘请（委托）风控团队，负责工程建设全流程的风险识别与评估监督工作。三是建立巡查制度。政府职能部门定期抽查、走访并督促工程进度与质量。保险公司安排专人定期巡查，发现问题由监理方签字确认后以下发整改通知书或召开联席会议等形式督促整改。同时，将巡查的书面资料与影像资料整理、留存并上报政府职能部门。

（三）基本成效

1.充分发挥了保险风险管理功能

在项目试点过程中，国家相关政策得到了有效贯彻落实，保险公司为高标准农田建设项目提供验收合格后质保期为五年的质量保障，有效地解决了后续管护资金不足的问题［1］，完善了高标准农田建设的风险防控体系。保险机构制定了工程风险监测实施手册，为开展工程建设奠定了基础，更为高标准农田建设项目工程质量提供了强有力的保障。

2.配合实现了农田建设监管创新

此前高标准农田建设项目主要依靠监理公司来监管，单一监管流程难以全面保障工程质量。高标准农田建设通过创新工程质量风险管理机制，由保险公司聘请第三方风险管理服务机构或人员全程介入施工过程进行风险管理，打破了单一监管流程的局限性。这种监管创新方式促进了政府职能的转变，提升了风控管理效能。从试点工程建设竣工结果来看，所有工程验收全部为合格。

3.有效强化了工程后续服务保障

高标准农田建设在实际操作中存在部分项目设施工程质量不高的问题，导致部分农田水利设施无法使用。由于管护和赔偿机制不健全，极易造成较大的经济损失和社会舆论事件。实施农田IDI以后，保险公司在做好质量监管的同时，按照保险合同约定为农田建设工程质量提供有效保障。一旦工程竣工验收后，发生因工程质量缺陷造成的损失，保险公司则启动保险理赔。

二、湖南农田IDI试点存在问题

（一）缺乏考核后验机制

农田IDI 是一个新生事物，正式试点期刚结束，全国范围内也无可借鉴做法，处于探索阶段。保险机构与政府职能部门对此也缺乏管理经验，尽管部分参与试点的保险机构基于自身队伍需要或聘请专业顾问，尝试对监理机构和施工单位的工程建设工作进行监督，以有效提升工程质量，但短期内保险机构或政府职能部门还无法对监理机构工作质量进行定性或定量的考核，也未找到有效从事后验的方法或机制，与工程质量风险管控的目标存在一定的差距。

（二）专业人员不足

从实践情况来看，保险机构既懂保险相关知识又懂工程管理的综合性人才普遍不足，难以全面把握工程全过程质量管理的每个风控点（环节）。保险公司受建设方委托聘请监理单位，同时基于降低赔付率、控制工程风险和夯实建后管护基础考虑，还聘请专业化的风险管理团队或顾问，负责收集、统计、分析工程质量存在的潜在风险，对工程建设提出专业化的风控建议。而保险公司凭目前自身专业队伍很难对工程建设进行全过程风险管理，这对推行农田IDI将产生很大障碍，急需加大对专业队伍的培养力度。

（三）成本管控有待加强

作为推动政府民生工程的配套保险机制，农田IDI 的出发点应该是有效提升工程成本效应。从试点实际情况来看：一方面，农田IDI 项目实行双重监管机制客观上有效提升了质量，但个别项目监理费用权重仍较高，如汨罗市农田IDI项目的监理费用比例达到总保费的80%，为未来管护成本投入埋下了隐患，进而对监理单位的高质量工作提出了挑战；另一方面，从保险机构成本管理角度来看，农田IDI 作为特殊险种仍采用常规险种的精算核定模式，由于已赚保费分摊和费用成本列支（含监理费用）集中等影响，承保机构的当期成本率普遍居高不下。

三、湖南推行农田IDI的对策

（一）完善服务机制，强化风控能力

一是加快制度建设。及时制定农田建设工程质量保险服务、考核、监督等相关制度，包括但不限于监理公司管控机制、高标准农田建设检视风险体系和保险机构服务考核评价体系等，确保后续工作的推进有制度可依。二是加强巡查力度。强化事中监督（包括但不限于原材料的检测、施工过程的质控、专业服务能力等），及时将发现的问题与各施工、监理单位沟通，提出整改建议并督促整改到位，确保试点项目质量优良，风险可控。三是强化档案建设。在督促工程进度的同时，将完整收集并及时提供工程资料，避免造成工程完工后无法进行竣工验收的情况，同时整理监理、质检、整改等相关资料，完善专业化、标准化的工程档案，为后续管护工作提供依据。

（二）加强队伍建设，提升专业水平

保险公司在建设工程领域的专业技术薄弱，在工程建设过程中无法掌控工程各方的行为和客观风险情况。因此，通常委托专业TIS机构按照法律法规、工程建设标准和施工图设计文件的要求来负责农田IDI 的具体风险管理工作。结合湖南试点情况来看，承保机构需做好两方面的工作：一方面，要面向全辖机构开展专项培训，内容包括政策解读、项目推动、风控服务和理赔管理等方面，提升服务意识及专业能力；另一方面，通过聘请市场上有能力、高水平的风控专家（顾问）对工作人员开展针对性的实操培训，打造一支专业化的工程质量保险运营团队，确保项目平稳推进及高质量达标。

（三）紧跟政策导向，探索降本提效

从试点情况来看，测评阶段所有工程均被评定为合格，“联合监理＋保险保障”高标准农田建设工程服务模式具有现实生命力。2022年中央一号文件提出：多渠道增加投入，2022年建设高标准农田1 亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4 亿亩。湖南“十四五”规划也提出要“实施高标准农田建设工程和优质粮油工程”。农田IDI 具有巨大的发展空间，从目前实践情况来看，相关各方应协同推进，降本提效：一是由政府部门、保险机构、监理机构、外聘专家组成专项小组，完善推行农田IDI的相关机制，提炼宝贵的试点经验，形成一套可复制的模式在全省推广，既提升承保面，也降低运行成本；二是将推行农田IDI纳入政府年度工作计划，继续强化广度与深度，并结合高标准农田建设的风控体系与质量达标考核办法，做出相应的费用预算与最优成本安排。三是保险机构要优化服务能力，制定可持续的保险方案、防灾防损实施方案和精算成本核定新机制，内部驱动降成本，主动担当，积极作为，为全面推进湖南省乡村振兴及农业农村现代化战略提供强有力的支持。