海洋生态空间用途管制法律问题研究综述

陈梅 周连义 赵月

摘要：从党的十八大报告提出海洋强国战略以来，海洋逐步成为关注的焦点，用海矛盾和海洋生态问题也在不断衍生。海洋作为和陆地同等重要的可利用空间，具有极大的空间利用价值，随着科学技术的发展和研究理论的不断更新，对海洋这一空间的探索也会不断升级，而海洋生态空间的状况是决定能否实现对海洋可持续利用的关键要素。生态文明建设和国土空间用途管制已提升到国家战略层面，如何平衡用海和保护海洋之间的关系也需更加重视。文章从国内外两个方面对海洋生态空间用途管制的相关概念、海洋空间规划实践层面、海洋生态空间用途管制的政策法律依据等内容进行了梳理，提出了我国海洋生态空间用途管制存在的问题，最后针对问题提出了厘定海洋生态空间用途管制的内涵、加快制定海洋基本法，完善海洋法律体系、完善公众参与机制、建立行政职能冲突协调机制、加强监督等建议。

关键词：生态空间;海洋空间规划;用途管制;生态文明建设;海洋可持续利用

中图分类号：D9;P74    文献标志码：A    文章编号：1005-9857（2022）05-0064 - 10

Review on the Legal Issues of Marine Ecological Space Use Control

CHEN Mei，ZHOU Lianyi，ZHAO Yue

（Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：Since the maritime power strategy was put forward in the report of the 18th National Congress of the Communist Party of China，the ocean has gradually become the focus of attention，and the contradiction between the use of the sea and marine ecological problems were also emerging. Ocean，being an available space as important as land，has great，space utilization value. With the development of science and technology and the continuous updating of research theo­ry，the exploration of this space will be continuously upgraded，and the state of marine ecological space will be the key factor to determine whether the sustainable utilization of the ocean can be realized. Ecological civilization construction and land space use control have been upgraded to the national strategic level，and how to balance the relationship between sea use and marine protection needs to be paid more attention. This paper sorted out the related concepts of marine ecological space use control，the practical level of marine space planning，the policy and legal basis of marine ecological space use control from both domestic and foreign aspects，and put forward the problems existing in China's marine ecological space use control，Finally，aiming at the problems，this paper put forward some research suggestions，such as determining the connotation of marine ecological space use control，accelerating the formulation of marine basic law，improving the marine legal system，improving the public participation mechanism，establishing the conflict coordination mechanism of administrative functions，strengthening supervision and so on.

Keywords：Ecological space，Marine spatial planning，Use control，The construction of ecological civilization，Sustainable marine use

0    引言

隨着海洋经济的发展，用海行为越来越频繁，对海洋的开发与管理也一直在不断探索中。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中初次提出生态空间这一概念。由于海洋自身的特性，一旦造成污染和生态破坏，整个海域便会受到影响，所以海洋生态空间建设需引起足够的重视。

近年来，海域使用权纠纷案件不断攀升。同一海域针对不同的用途可能存在多个使用权人，而不同用途的交叉容易引发使用权人之间的纠纷，如陆海用途冲突、不同海域层之间的用海冲突等，都会引起不同使用权人之间的用海矛盾，而解决这一矛盾冲突的有效手段之一就是用途管制。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出：“要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”[1]。此后，国家对这一制度要求不断更新，例如提出多规合一、陆海统筹、海洋生态保护等政策保障。海洋生态空间用途管制对科学用海、保护海洋生态、实现人海和谐和可持续用海目标具有至关重要的作用。本研究拟从国内外两个方面对海洋生态空间用途管制的相关概念、海洋空间规划实践层面、海洋生态空间用途管制的政策法律依据等内容进行梳理，总结我国海洋生态空间用途管制存在的问题，并针对问题提出对策建议。

1    国内研究现状

1.1    海洋生态空间用途管制的相关概念

1.1.1    自然生态空间用途管制

自然生态空间对人类的生存发展起着至关重要的作用，自然生态空间用途管制是国土空间治理体系和管制制度的重要组成部分。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出生态空间这一概念并围绕这一概念提出相关制度设计，但并未对生态空间进行明确的定义[2]。2017年，国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，该办法明确了自然生态空间的概念，即具有自然属性，以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原和无居民海岛等[3]。

对自然生态空间进行管制需要遵循生态系统的发展规律。祁帆等[4]认为自然生态空间应采狭义理解即“三生”空间中的以提供生态产品或者服务为主导用途的生态空间。自然生态空间用途管制则要以体现生态系统的完整性和规律性，按照生态文明体制改革的要求，遵循尊重自然、保护自然、顺应自然的原则，从各类土地用途管控相关制度中汲取经验，将用途管制扩大到所有自然生态空间。

在遵循生态系统的统一性上，也要注意不同生态空间的差异性，进行差异性管制。李国煜等[5]认为自然生态空间用途管制要合理划定管控的范围和边界，以减少其他空间对自然生态空间的干扰，促进生态空间系统间的交互，并体现特定生态空间的功能性和系统性、不同区域空间尺度的功能承接性特征。王志鑫[6]指出生态空间因其更具有自然性和类型特异性，客观上更容易成为被挤占和侵扰的空间介质，并且空间开发程度不同，所以需要加以保护和分级分类的差异性管制。

1.1.2    海洋生态空间用途管制

海洋是我国国土空间的重要组成部分，同时也是自然生态空间的重要构成要素。近年来，海洋成为重要的开发利用中心，人海矛盾变得突出，海洋生态也随之暴露出各种各样的问题。为保护海洋生态环境，更好地促进人海和谐，海洋生态空间用途管制变得尤为重要。

我国学界并没有对海洋生态空间用途管制这一概念形成共识。首先，我国相当多的政策性规范文件中均提及了国土空间规划和用途管制。海洋作为我国国土组成部分，日益受到重视，为了保护海洋生态，理应对其生态空间进行用途管制。党的十八大報告将生态文明建设单列成篇，指出大力推进生态文明建设要优化国土空间开发格局，建立国土空间开发保护制度[7]。2015年，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，其中提出用途管制扩大到所有自然生态空间[8]。要实行以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度[1]。党的十九大提出要加快生态文明体制改革，并首次明确统一实行国土空间用途管制[9]。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中也指出要优化国土空间布局，强化国土空间规划和用途管控[10]。

学界也尝试对海洋生态空间用途管制这一概念进行探究和界定。管制的前提依据是制定了合理科学的分区规划，通过规划对用海行为进行管制。宋岳峰等[11]认为海洋空间规划分区应以海洋生态环境为基础，制定科学合理的分区方案，对人类开发利用海洋的活动进行限制和管理，进而缓解海洋生态的压力。周连义等[12]基于海洋空间的特殊性，将海洋生态空间用途管制定义为：以维持海洋生态系统健康稳定为基础，减少人与自然冲突和人类自身用海冲突为目的，对海洋三维空间进行用途划定，进而实现生态、经济和社会的和谐发展。

1.2    我国海洋空间用途规划的实践

海洋空间用途规划是进行管制的前提和基础。我国海洋空间规划研究始于20世纪80年代，与国内陆地规划和国外空间规划相比起步较晚，但也取得了较大进展，形成海洋功能区划—海洋主体功能区—海洋空间规划的演进模式，用途管制制度也正逐渐完善，并开始向立体化推进。

1.2.1    海洋功能区划

海洋功能分区是科学合理利用海洋空间的重要举措，同样也是海洋生态空间用途管制的基本依据。继“十二五”规划提出“推进海洋经济发展”战略后，国家为了合理开发利用海洋资源，提高海洋综合管控能力，推进海洋经济发展，根据有关政策法律出台了《全国海洋功能区划（2011—2020年）》（以下简称《区划》），对我国管辖海域2011—2020年的开发利用和环境保护做出全面部署和具体安排。该《区划》在科学评价我国管辖海域的自然属性，开发利用与环境保护现状，统筹考虑国家宏观调控政策和沿海地区发展战略基础上，划分了农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用和保留区等8类海洋功能区[13]。目前，我国浙江、山东、江苏、辽宁、河北、福建、广东、广西、上海、海南、天津等11个省（自治区、直辖市）基于本地区的海洋开发现状和所面临的形势编制了省级海洋功能区划，并获得国务院批准。

1.2.2    海洋主体功能区

为进一步优化海洋空间开发格局，2015年国务院颁布《全国海洋主体功能区规划》，依据主体功能将海洋空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4类区域[14]。目前，广东、山东、辽宁、河北、天津、江苏、浙江和广西8个地区基于《全国海洋主体功能区规划》，根据本地区的海洋开发利用情况，编制了本地区的《海洋主体功能区规划》。

《全国海洋主体功能区规划》与《全国海洋功能区划（2011—2020年）》既相互联系，又有所区别。前者是从国家发展全局和国家战略层面对海洋空间作出的部署和安排，具有整体性和宏观性，而后者是针对某一具体海域，更加侧重经济开发属性的规划安排，具有区域性和微观性[15]。

1.2.3    海洋空间规划

海洋空间规划（marine spatial planning）是以生态系统方法为基础，分析和分配人类海洋活动的时间分布，从而实现可持续发展目标的过程[16]。已有70余个国家开始实施海洋空间规划，我国也正在积极融入国际海洋空间规划的大趋势，并从陆海统筹的角度，将海洋纳入国土空间，实施陆地—海洋—体的国土空间规划。

2018年3月，国务院机构改革方案公布，自然资源部组建。2020年自然资源部为实施全国自然资源统一管理，科学划分国土空间用地用海类型、明确各类型含义，制定了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《指南》），其规定的用海类型与《区划》有所不同，《指南》在《区划》的基础上对用海类型重新进行了调整细化，减少功能冲突，突出主要功能，在分类上体现了与用地规划的一体性，海洋用途规划分为“渔业用海”“工矿通信用海”“交通运输用海”“游憩用海”“特殊用海”及“其他海域”6个一级类，并进一步细分为16个用海二级类[17]。

1.2.4    立体分区

海洋平面化使用导致交叉用海和重叠用海等问题，造成海洋资源的浪费，越来越多的学者开始转向海域立体化分层利用探究。王淼等[18]认为根据海洋资源的种类进行分层确权，通过登记的办法来确定海面、水体、海床、底土和综合使用的范围。江文斌等[19]认为可以将海域分为水面、水体、海床和底土4层来界定。翟伟康等[20]认为海域具有立体自然分层特性，海洋空间立体开发也转向多层立体开发阶段，并提出要明确海域水面、底土权限和探索三维海籍管理模式。李彦平等[21]认为海域立体分层使用以海域空间的立体性和利用方式的多宜性为基础，并列明水体、水面、海床和底土主要资源分布和空间特征，以明确不同用海活动协调用海的目标。我国目前用海分类还是以实际用海的功能和规划为主，海域立体分层仍处于理论研究阶段，实践上并未予以应用。

1.3    我国海洋空间规划编制体系

海洋空间规划属于行政行为中的行政规划行为。从行政层级上看，我国海洋空间规划分为国家、省级、市县级。我国实行自上而下的规划编制形式，省级依照国家、市县依照省级的指标和要求编制海洋空间规划。

2020年1月，自然资源部为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》研究制定了《省级国土空间规划编制指南（试行）》，省级编制指南明确了规划编制主体为省级人民政府，对省级国土空间规划的编制原则、任务、内容、程序、管控和指导要求等都进行了规定，是市、县等下位规划的基本依据，对下位规划具有统筹协调、约束作用，省级规划要对市县级规划提出指导约束要求，省级编制指南针对海域规划，强调要根据陆海统筹、保护优先的原则，统筹确定主体功能区，改善陆海生态空间[22]。目前，广东、海南、浙江和江苏等公示了省级国土空间规划，在用海规划上都明确划定了沿海生态保护屏障，注重陆海统筹。

2020年9月，自然资源部研究制定了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》市级编制指南是对省级编制指南的细化，其编制主体是市级人民政府，市级规划要根据省级规划的市县规划传导编制规划，不得突破。市级编制指南基于省级编制指南指出，要优先确定生态保护空间，统筹陆海空间并将生态保护红线作为强制性内容予以规定[23]。参照省、市两级的规划指南，区县级的规划指南作为下位规划，应以省、市两级上位规划为指导，结合本地用海情况，编制规划。

1.4    我国海洋生态空间用途管制的法律保障

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是我国的根本大法，具有最高法律效力。《宪法》历经5次修正，新修正的《宪法》明确提出生态文明，与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明处于并列地位，为我国生态文明建设提供法律保障。

虽然《宪法》规定了生态文明，但“海洋”这一资源并未在《宪法》中明确列明，有关海洋生态保护和规划的法律規定主要分布在《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）和《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）中。

1.4.1    《海洋环境保护法》

1982年《海洋环境保护法》颁布实施，历经3次修正，于2003年第一次修正将生态保护单列成章。现行《海洋环境保护法》第七条明确了海洋功能区划的法律地位，为海洋功能区划提供了法律支撑，该条具体内容为“国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府根据全国海洋主体功能区规划，拟定全国海洋功能区划，报国务院批准。沿海地方各级人民政府应当根据全国和地方海洋功能区划，保护和科学合理地使用海域”。

海域空间用途管制不是一项单一的管理制度，是制度的组合体，包括海域使用论证制度、围填海年度计划制度、海洋保护区和海洋生态红线制度、海域动态监视监测和海洋督察制度等[24]。对此，现行《海洋环境保护法》也有相应部分法律规定，第三条第一款明确规定：“国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护”。第二十四条第二款规定：“开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，严格遵守生态保护红线，不得造成海洋生态环境破坏”。这两条法律规定为海洋生态红线制度提供了法律保障。为进一步保护海洋生态环境和海洋生物多样性，防止海洋生态环境恶化，第二十一条第一款规定：“国务院有关部门和沿海省级人民政府应当根据保护海洋生态的需要，选划、建立海洋自然保护区”。第二十三条规定：“凡具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊需要的区域，可以建立海洋特别保护区，采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理”。这两条法律规定为建立海洋保护区制度提供了法律依据。

1.4.2    《海域使用管理法》

为了加强海域使用管理，对国家海域所有权和海域使用权人的合法权益进行保护，促进海域的合理开发和可持续利用，《海域使用管理法》于2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2002年施行。

《海域使用管理法》第二条规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。该条规定明确了海域的范围，在这个范围之内的海域，受本法的约束。明确海域的管理范围是进行海域管理的前提基础，这也为海域立体开发研究提供了法律依据。

《海域使用管理法》明确规定了海洋功能区划制度，奠定了海洋功能区划制度的法律地位。第四条第一款明确规定：“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划”。在第二章还专章规定了海洋功能区划的编制主体、原则、审批、修改等内容，对海洋功能区划的编制和实施进行规范。可见，海洋功能区划具有重要的地位和作用，也为后续海洋功能区划的编制提供了重要的法律依据。

我国海洋资源丰富且海域面积辽阔，对海域进行开发利用必须要建立一定的秩序，而维持这一秩序最好的方式就是使用法律手段。《海域使用管理法》中规定了用海准入制度和海域用途转用制度。该法第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准”。第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途;确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准”。该法第七章还规定了违法用海行为需要承担的法律责任。这表明，海域使用权人和管理者都要遵循海洋功能区划制度，在此基础上用海且不得随意改变海域用途，否则都需要承担相应的法律责任。

2    国外研究现状

2.1    海洋空间规划的相关理论

2.1.1    基于生态系统的海洋空间规划

从联合国教科文组织第一次召开海洋空间规划研讨会时，海洋空间规划开始注重对于生态系统的研究，海洋空间规划是将生态系统这一概念引入海洋环境实际运作中的方法之一。

2007年，Douvere等[25]对联合国教科文组织召开的海洋空间规划国际研讨会报告做了摘要总结。Douvere[26]认为在海洋空间多用途规划的背景下，海洋保护区的发展以及用户—环境之间的冲突使人们对海洋生态产生了更多的关注，基于生态系统的海洋空间规划对解决冲突，保护自然的完整性，维护海洋生态环境提供了综合性方法。Paul等[27]认为基于生态系统的海洋空间规划是可持续地利用海洋资源，协调经济、社会目标和环境要求，以实现保护海洋生态环境的重要途径和手段。Sarah等[28]指出将生态系统服务权衡分析框架应用于海洋空间规划，以平衡人类对海洋生态系统各种用途的成本和效益，综合管理海洋资源。Shabtay等[29]提出要将生态模型纳入海洋空间规划，作为决策支持工具，以加强海洋生态系统的管理。Hammar等[30]介绍了累积影响评估（CIA）在基于生态系统的空间规划中的具体构成、操作方法、步骤，将CIA 与MSP加以整合应用，作为MSP的基础，使决策者能够在计划和政策实施之前更好地平衡利益和后果。

时至今日，基于生态系统的海洋空间规划已经成为各国制定海洋空间规划的重要关注点。

2.1.2    跨界海洋空间规划

近年来，国外已经开始跨界海洋空间规划的研究，这比之前的海洋空间规划，更注重沿海国国家间在海洋空间规划领域的合作，是海洋空间规划发展的最新阶段。

Flannery等[31]认为实施跨界海洋空间规划需要具备政策趋同、跨界规划的经验以及关键行动者之间的良好工作关系等有利因素。Jay等[32]认为海洋和沿海生态系统动态以及海洋资源和活动的跨界性质使人们认识到跨界海洋空间规划的重要性，然而在实践中存在着各种各样的阻碍，表明跨界海洋空间规划不仅要认识到海洋自身的跨界性，还需要考虑不同辖区的文化、社会、政策和治理差异。Van[33]认为跨界海洋空间规划在一定条件下可以成为一种反身性的海洋治理安排，这些条件包括改变规则、知识生产和信息共享、要改变海洋科学政策的讨论空间。Janßen等[34]认为由于海洋生态系统的边界和一些海洋活动的动态，赋予了跨界互动和一体性的必要性，但跨界磋商受限于環境和健康议题以及负责的利益攸关方。

虽然跨界海洋空间规划对保护海洋生态环境更为有利，但在实践中需要考虑众多因素来制定一体性和高效性的规划，实施起来具有一定的难度。

2.2    利益相关者参与海洋空间规划的理论

人是开发与利用海洋的主体，是决策中的关键因素，因此利益相关者参与海洋空间规划是一个至关重要的过程。Pomeroy等[35]论证了利益相关者的概念及定义、参与阶段、利益相关者分析的重要性以及利益相关者授权等内容，他们认为让利益相关者越早参与海洋空间规划过程，对规划就越有利。Jarvis等[36]认为公众科学可对海洋空间规划的数据来源提供信息，也是扩大利益相关方参与海洋空间规划的途径。在明晰利益相关者参与的重要性前提下，对如何保障利益相关者参与，体现出利益相关者的参与价值也至关重要。Ritchie等[37]认为利益相关者参与海洋空间规划存在潜在的复杂性与利益性，通过回顾陆地规划和相关案例利益攸关方参与进程，指出利益相关者参与海洋空间规划要有强有效的进程、利益相关者参与具有代表性、制定参与过程的研究议程等关键问题。Fleming等[38]通过分析莱姆湾扇贝疏浚工程中利益攸关方之间矛盾冲突导致该工程被关闭，指出要明确利益相关者主体并分清其职责，制定明确具体的流程来保障利益相关者参与海洋空间规划。QuesadaSilva等[39]提出利益相关者参与评估框架并将其分为两个阶段：一是在独立于海洋空间规划参与理论以及考虑海洋空间规划的步骤和参与成本的基础上，建立海洋空间规划绩效评估的具体框架;二是在按照第一阶段实施后，提出一系列关于参与性后果的问题。

2.3    国外海洋空间规划实践及相关政策法律

1998年比利时在审批《联合国海洋法公约》过程中，制定了两部重要的实施法令，即《专属经济区法》和《海洋保护法》，其中《海洋保护法》提出在该国管辖海域进行开发利用时，需要取得许可证和进行环境影响评估，比利时于2003年颁布了两项法令，即《许可证法令》和《环境影响法令》，这两项法令涵盖了诸如海上风能农场等的部署和适应性问题，并就可能需要采取的发证和特许措施做出决策，为用海行为进行管制提供了法律支持，同年比利时第一次制定发布了《北海总体计划》，总体计划中建立一种更具有多样性的分带系统，来缓解采区开采压力[40]。2008年欧盟委员会发布了《海洋空间规划路线图》，为比利时海洋空间规划的完善和发展提供了助力，比利时于2012年通过《海洋环境保护和海洋空间规划组织法》，其规划获得法律上的支持，北海比利时区的海洋空间规划主要分4个部分进行：一是进行空间分析、定位;二是提出愿景、制定指标;三是实施规划;四是规划的图件[41]。

英国在2009年颁布了《英国海洋法》，海洋空间规划在第三部分予以规定，为海洋空间规划提供了法律基础。同年，《英国海洋区域法律框架》这一专为海洋和沿海地区设计的制度正式生效[42]。《海洋政策声明》是英国海洋开发利用与保护的总纲领，是所有海洋空间规划制定的依据，英国各区域、地方级海洋空间规划的编制就是以规划海域的生态、经济和社会状况为基础，对《海洋政策声明》以及规划海域适用的其他规划、政策、法律要求进行落实[43]。英国的空间规划划分为联合王国（UK）、国家（National）、区域（Regional.）和地方（Local）4个层级，这一框架是Tyldesley基于土地利用规划体系和海洋特点提出的。2010年的苏格兰海洋法案和北爱尔兰海洋法案为MSP提供了强大的法律框架[42]。

自20世纪60年代以来，美国政府制定了一系列海洋发展规划，如《美国海洋学长期规划（1 963—1972）》《1995—2005年海洋战略发展规划》《美国海洋21世纪议程》（1998年）等[44]。1999年，美国制定了国家海洋战略，并成立相关的国家咨询委员会，从法律上确立了海洋经济的管理和評估制度[45]。2000年，颁布《海洋法令》并就该法于2001年成立美国海洋政策委员会，该机构是美国全国统一的海洋政策研究机构[46]。2010年，美国又发布了《国家海洋政策》，正式提出海洋空间规划，美国的海洋空间规划分为3个层级，分别是国家海洋规划政策框架、区域海洋空间规划和州海洋空间规划[42]。

德国于2004年颁布的《空间规划法》是其海洋空间规划的主要法律依据。德国实行专属经济区空间规划和各州领海空间规划并行的规划体系[42]。2004年，德国把联邦空间规划法案扩展到海洋专属经济区，由联邦海事和水文局编制专属经济区的海洋空间规划，联邦政府于2005年开始为德国专属经济区制订海洋空间计划，确定了德国北海和波罗的海专属经济区空间规划的目标和原则，各州管辖领海海域，编制海洋空间规划[45]。2008年，联邦内阁批准实施国家海洋战略，空间计划对其起到推动作用。2009年，进入规划阶段后期，德国在综合海事政策的背景下发布了海事发展计划的指导方针。

澳大利亚沿海各州和领地管理内水和领海基线向海3n mile的海域，联邦政府管理3n mile外海域至200n mile专属经济区，基于1998年澳大利亚政府颁布的《澳大利亚海洋政策》和1 999年制定的《环境保护和生物多样性保护法案》，分别制定东南、西南、西北、北部和东部五大海洋区空间规划[42]。根据管辖海域的实际情况，各州和领地制定相关政策和规章。

3    我国海洋生态空间用途管制存在的问题

海洋生态环境是决定我们能否持续利用开发海洋的重要基础。近年来，国家和政府也越来越重视海洋生态环境的改善，为海洋生态发展不断提供助力。综合比较国内外研究状况，我国海洋生态空间用途管制仍存在许多问题。

3.1    海洋生态空间用途管制的内涵不明确

管制是政府运用公权力对相对人的行为进行限制和控制的一种手段和方法。然而，海洋与陆地相比，没有明显的边界划分，海洋是一个完整的系统，具有流动性和立体性，正是由于其特殊性质，需要单独制定海洋生态空间用途管制的有关规定[47]。目前我国没有在相关法律规定中明确这一概念，海洋生态空间用途管制这一概念多零星分布在我国发布的政策文件中，还没有对这一概念明确而统一的界定。概念涵盖着事物的性质和特征，通常对一事物的了解首先是通过其概念，概念厘定不清，既不利于围绕这一概念对其进行制度设计，也大大降低了其管制公信力。

3.2    缺乏基本法，法律依据不足

《宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，但未有涉海规定，现行海洋法律体系也大多是根据管辖领域和部门进行的立法，如《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海上交通安全法》等都有明显的行业性，整体比较分散，缺乏一部基本法律来统摄[48]。海洋生态空间用途管制多在政策文件中提及，缺乏专门的法律对其进行规制，管制作为政府的一种行政权，要依法行政，并需通过法律对其予以约束，防止权力滥用。

3.3    公众参与机制不完善

我国的海洋空间规划编制体系以政府和专家为主导，虽然也在相关文件中规定了公众参与的途径和方式，但都是原则性规定，对参与公众范围的界定、参与阶段、参与的具体程序等都没有涉及。公众参与规定的不完善给予了行政主体极大的自由裁量权，具有主导作用，使公众处于弱势地位，并且长期受重陆轻海的观念影响，公众对海洋的重视度不够，导致公众参与的积极性不高，不能做到真正参与[49]。公众参与对海洋空间规划具有重要意义，但也要考虑参与的效益与成本，需对公众参与的有关事项予以规定，发挥公众参与的优势。

3.4    缺乏行政职能冲突协调机制

海洋生态空间的用途管制，一是涉及不同行业部门之间的协调，同一海域存在多种用途，不同的用途牵涉不同的部门，海洋生态空间更是具有极大的空间贯通性，进行用途管制涉及不同部门;二是突破了行政边界，是以生态系统的完整性和规律性为中心的，对于跨界的海洋生态空间用途管制牵涉跨行政区域，需要涉及跨界主体间进行协调，目前对于跨界海洋空间用途管制的协调机制尚无规定[50]。

3.5    监督具有滞后性

从我国现行有关规定来看，涉海的开发利用行为主要注重事前评估和监督。评估可以看作是监督的一种方式，通常以事前的用海项目环境影响评估作为是否可以获得行政许可用海的依据。在事中和事后的监督方面较为薄弱，由于目前我国海洋生态修复立法体制不完善、修复成本高等问题，监督显得尤为重要，在一定程度上可以避免或减轻对海洋生态的污染和破坏。

4    建议

4.1    厘定海洋生态空间用途管制的内涵

《自然生态空间用途管制办法（试行）》中明确了自然生态空间的概念，其中涵盖海洋这一领域，根据这一规定，海洋生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的海域空间[3]。海洋生态空间的确定首先要遵循生态系统的规律性及完整性，但由于海洋流动性和生态系统的特性，与其他自然资源生态空间的确定相比，海洋生态空间的确定上有一定的难度。其次，海洋是一个三维立体空间，海洋生态空间用途管制需要考虑海洋立体生态空间之间的差异性，进行分类分级的差异性管制。政府管制往往意味着一种特殊的法律限制模式，即政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控[51]。海洋生态空间用途管制可以理解为是管制主体根据海洋生态空间的用途划定，对被管制者用海行为的一种限制和调控活动。

4.2    加快制定海洋基本法，完善海洋法律体系

首先，需要在《宪法》中对海洋的性质和地位予以明文規定，为我国海洋生态文明建设提供《宪法》上的保障[52]。其次，海洋基本法是实现海洋治理现代化的基本保障，而我国现在海洋法律都是基本法以外的法律，没有一部统领全局的法，这就使得海洋管理没有充分法律依据，放眼国外，英国和美国等主要海洋国家已制定了海洋基本法，并设立了专门的机构管理海洋事务[52]。海洋作为自然资源的构成要素之一，应在海洋基本法中明确海洋所有权人对海洋的开发、利用与保护等权利，规定海洋管理制度，规定用海人对海洋的使用权，除此之外，应将国家海洋规划与计划写入基本法，明确海洋规划与计划制定的规则及法律效力，以海洋规划为基础的海洋生态空间用途管制的规定也多出现在零散的政策性文件中，需将政策法律化，使得政策规定更加详尽具体，增强政策的可操作性[53]。

4.3    完善公众参与机制

公众参与机制应从实体和程序两个方面去完善。实体上，参与主体是关键，应围绕参与主体进行一系列制度设计。一方面，应明确参与主体的范围，对哪些人可以参与，参与人的规模等问题进行明确;另一方面，应明确规定参与主体的权利、义务和责任，在激发参与主体的参与意识方面，可以设有一定的激励和保障机制，对参与主体在积极行使参与权并提出可参考意见的，可给予一定的奖励，对自身权益受到侵害的，也有可救济的途径。程序上，需要进一步明确公众参与的有效途径，包括对参与过程、参与方法等进一步规范化[54]。

4.4    建立行政职能冲突协调机制

海洋生态空间由于考虑到整个生态系统的完整性，涉及面广，必然需要众多的行政部门共同参与，共同协调。针对不同部门间的工作协调，可以建立部门间的合作机制，共同制定机制运行规则;为防止矛盾冲突升级，需要借助政府间更权威的部门进行协调，由于所涉及部门甚广，事物复杂，有必要建立更高层级的海洋工作协调机构来协调各部门的行政职能[50]。对于跨行政边界的海洋生态空间用途管制的职能冲突协调，涉及主体间应搭建合作平台，共同协商确定解决办法;如不能达成一致，可向其共同的上级部门申请裁决。

4.5    加强监督

海域面积广阔，实施有效监督需要多方共同努力。首先，加强中央对地方海域空间用途管制情况的监督检查，建立用途管制政策实施情况的考核评价制度[55]。其次，地方有关部门需要自身加强监督，对海域开发利用情况、海洋生态等用海情况，开展定期评估、监测。最后，网络数据平台是实行监督的便捷高效的方式之一，地方政府可以搭建海域监测数据共享平台，通过智能工具对海域进行实时监测，及时发布监测数据，在平台设置留言板功能，方便公众发表意见和投诉违法用海行为，充分利用公众优势，加强公众监督。

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