西南山地中小城市城镇开发边界试划探究

郭海娟 林学宽

[摘  要]：城镇开发边界是新时期国土空间规划编制和管控的重要内容，文章以国土空间规划语境下的城镇开发边界内涵为基础，通过梳理西南山地X县的城镇开发边界试划工作，总结城镇开发边界划定应以生态保护、粮食安全保障为底线，以资源承载上限为支撑，以城镇发展规律为依据，科学确定城镇开发边界规模及“三区”布局。并结合国土空间规划编制工作对城镇开发边界的传导内容提出建议，以期为同类型山地中小城市的城镇开发边界划定及其在国土空间规划中的传导和管控提供技术参考和建议。

[关键词]：城镇开发边界; 国土空间规划; 规划实施传导

TU982.29A

“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”是党的十九大明确提出的任务和要求;2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”“划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界”“强化底线约束，为可持续发展预留空间”;在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确“按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界，自上而下、上下结合实现三条控制线落地，协调边界矛盾，城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。” 生态保护红线、永久基本农田保护红线在过去很长一段时间内已形成了相对稳定的功能、要素构成和划定逻辑，并对资源环境要素形成了具有约束力的管理机制[1]，而城镇开发边界是由国土空间规划主导划定的一条控制线。

本文结合2020年11月以来自然资源部部署的“城镇开发边界试划工作”，以四川省山地区域某试点城市的试划实践为支撑，以《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿，简称“指南”）及《市级国土空间总体规划编制指南》（试行，9月版，简称“市级指南”）为技术指导，对当前处于欠发达地区的西南山地中小城市城镇开发边界试划存在的问题进行梳理，结合山地中小城市发展特征和发展诉求，探索如何在划定城镇开发边界的过程中处理好保护与发展，协调与统筹的关系，同时，也对当前国土空间规划编制中城镇开发边界的传导内容进行建议，以期为西南山地中小城市城镇开发边界的划定工作及后续市县国土空间规划编制中城镇开发边界的规划传导内容提供技术参考和建议。

1 国土空间规划语境下的城镇开发边界内涵及要求

1.1 城镇开发边界内涵

按照《指南》要求，城镇开发边界在国土空间规划中划定，是一定时期内城镇集中开发建设的区域[2]。城镇开发边界划定的目标是防止城镇盲目扩张和无序蔓延，促进城镇高质量发展;本质是保护好生态环境，实现保护与发展的协调[3]，城市和建制镇应划定城镇开发边界。

1.2 城镇开发边界的内容构成及要求

城镇开发边界内包含3个分区：城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。

城镇集中建设区是一定时期内允许开展城镇集中建设和开发的地域空间。国土空间总体规划中新增城镇建设用地指标的90%应位于城镇集中建设区范围内，可结合发展实际，在城镇集中建设区内布局未确定功能的留白用地，为未来功能布局预留弹性空间。

城镇弹性发展区是在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设外围划定的地域空间。以“空间弹性、指标刚性”为原则，在满足一定条件下，可布局城镇建设用地指标，同时相应核减城镇集中建设区规模指标。

特别用途區是为保障城镇开发边界的完整性，将与城镇鸡舍关系密切的生态、农业等地域空间划入城镇开发边界。特别用途区原则上禁止除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他任何城镇集中建设行为。

2 西南山地中小城市城镇开发边界试划问题及特征

2.1 生态保护任务重，地灾安全隐患突出

西南山地区域地域范围广泛，地形条件复杂，一般集合了丘陵、河谷、高山、平坝等丰富的地形地貌，同时又是我国主要的地震和地质灾害易发区。以四川省X县为例，X县位于成都平原向青藏高原过渡的门户区域，内部山水资源丰富，集合了丘陵、河谷、高山等地形地貌特征，是四川省重要的水源涵养和动植物资源保护区域，也是四川省两次重大地震的受灾区域，特殊的地形地貌特征本身就是滑坡、崩塌、泥石流、不稳定斜坡等地质灾害多发区域，在经历了2次地震灾后，地质灾害的发生更为频繁，城市安全始终X县发展的重要关注点。根据第三次全国国土调查统计，X县全域以以林地为主，占比达到75%，耕地和建设用地的占比分别为6%和6.1%，结合X县国土空间总体规划中的《资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价》（简称“双评价”），X县生态极重要区的面积占全域面积比例超过50%，生态保护任务重。

2.2 土地资源紧缺，“双宜”空间重合高

根据X县《双评价》报告显示，由于国土空间地形地貌以山地为主，丘陵平坝少，城镇建设适宜区与农业生产适宜区高度重合，城镇开发与耕地保护统筹协调任务重，现状城镇建设与耕地和永久基本农田犬牙交错。

城乡规划与环境建设郭海娟， 林学宽： 西南山地中小城市城镇开发边界试划探究

2.3 地形起伏大，集中连片有难度

在城镇开发边界试划工作开展过程中，由于地形的复杂和城镇建设适宜空间的破碎，难以严格按照《市级指南》附录G“城镇开发边界划定要求”的“单一闭合线围合面积原则上不小于30 ha”和“城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的15%”进行划定。在实际划定过程中，需要对城镇弹性发展区占城镇集中建设区的比例进行调节，同时，难以用单一闭合的范围来划定城镇开发边界，需要结合山地地形特征和灾害分布特征，分组团多条闭合线划定城镇开发边界。

2.4 政策机遇多，发展诉求大

近年来，随着脱贫攻坚、乡村振兴、新一轮西部大开发和成渝双城经济圈建设等政策支撑，西南山地区域凭借特殊的资源优势和政策机遇，正处于城市快速发展阶段。相较于平原城市和大城市，西南山地中小城市目前仍处于快速城镇化阶段。X县现状人口50多万人，城市发展过程中受外力影响更强烈，发展弹性较大。作为成渝城市群向西辐射的重要节点城市也是新一轮西部大开发总体格局上重要的横轴节点城市，X县面临诸多发展机遇，对于这类型中小城市，应针对不同的发展阶段，提出相应的规模控制要求[6]，并合理安排城镇发展规模和空间布局。

3 城镇开发边界试划探索

3.1 先底后图，落实保护要求

3.1.1 生态保护优先，落实生态保护红线范围

以“双评价”为基础，落实最新的生态保护红线范围，明确全域生态保护及控制区范围，X县主要涉及风景名胜区、自然保护区、水源保护地、极小物种保护范围等。开发边界需要在生态保护红线及生态保护控制区范围外划定。

3.1.2 粮食安全保障，优化永久基本农田边界

根据最新的三调统计，位于西南山地区域的X县，耕地调查数量远低于耕地保有量目标，永久基本农田内的图斑也存在一定量的地类不符的实际情况，耕地保护形势严峻，需要纳入全部即可恢复地类、部分工程恢复地类后才能落实耕保任务。因此，在划定城镇开发边界时，优先需要对耕地的补划潜力进行测算。

在开发边界划定时，不占永久基本农田，但可以对零碎图斑进行布局优化，按照数量不减少、质量不降低、布局相对稳定的原则进行布局优化。除有明确保护范围的永久基本农田外，城镇开发边界划定时，尽量少占耕地，尤其是优质、长期稳定的耕地。

3.2 以水定地，明确资源承载上限

根据“双评价”结论，测算城镇建设承载规模，以X县为例，空间约束下城镇建设适宜区面积达到212.0 km2。根据水资源承载能力评价，X县城镇建设适宜区面积62.03～86.24 km2，综合土地资源承载力和水资源承载力分析结果，X县城镇建设用地综合承载力受水资源约束相对较大，因此综合结果以水资源为准，将62.03～86.24 km2作为X县城镇建设用地最大承载规模。

3.3 遵循规律，尊重城镇发展诉求

在梳理现状建设用地供给趋势、人口流动变化情况、产业发展情况的基础上，分别从建设用地供给延伸预测、人口和城镇化需求预测、新型产业发展需求预测等几个方面测算新增城镇建设用地规模。测算出的规模与资源承载上限规模进行比对，小于承载规模，则将此规模作为城镇开发边界集中建设区和弹性发展区规模。

3.4 预判发展，确定三区布局

在明确规模的前提下，考虑现行城市总体规划、土地利用总体规划的管控要求和城市发展诉求等要素，明确开发边界城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区的布局方案。

建成区内部，已建城市用地确定为城镇集中建设区，未建但规划为建设用地，根据实际诉求确定为城镇集中建设区或城镇弹性发展区，未建且原规划为非建设用地确定为特别用途区。

建成区边界及外围零散区域，已建城镇建设用地，集中连片分布的区域确定为城镇集中建设区;已建村庄建设用地，划为城市社区的确定为城镇集中建设区;未建但规划为建设用地，涉及永久基本农田或长期稳定耕地的调出边界，其它可判断为城镇集中建设区或城镇弹性发展区;未建且规划为非建设用地的确定为特别用途区。存量建设用地、重大项目范围、特定政策区、重大基础及公共服务设施等应划入城镇集中建设区。

初划的城镇开发边界和三区结合资源环境承载力结果比对、城市发展需求判断、城市紧凑度、三调地类图斑等要素进行修正，最终形成相对稳定的城镇开发边界和三區布局。

4 城镇开发边界的传导及实施建议

4.1 重视上下联动，按事权管理特征明确传导内容

《指南》仅从技术层面提出市-县两级城镇开发边界划定的方案和要求，并未对相关管理提出引导。随着国土空间规划步伐的进一步加快，越来越多的技术和管理人员意识到“城镇开发边界”不仅是一条“技术线”，更是一条“政策线”[4]，是针对不同事权的一条管理界线，应按照“管什么、批什么、画什么”的原则，为政策的管理和城市的发展留下可调整的弹性空间[5]。

4.2 体现政策属性，明确差异化用途管制与引导措施

城镇开发边界划定就是为了引导城镇开发边界内外实施差异化的空间利用和用途管制措施。《指南》明确了城镇开发边界内为城镇集中发展的区域，空间利用应以高强度的城镇开发为主;城镇开发边界外的国土空间应以生态保护、农业生产为主，原则上不允许开展城镇集中建设活动。在紧约束发展背景下，新增建设用地指标有限，需要强化对现有建设用地的挖潜整理，提高发展质量。应建立城镇开发边界内外配套补偿机制，均衡界限内外自然资源要素的用途转换，强化自然资源、收益分配及实施监管统筹管理等。

5 总结

城镇开发边界是国土空间总体规划的重要内容，也是未来城镇集中建设的区域，城镇开发边界从试划至今，仍存在不同的认知和理解，开发边界的规模、三区布局也因国土空间规划基数转换、耕地保障、用途转换等工作而不断发生变化。总之，城镇开发边界不应该是一条“永久性的边界管控线”，而应该是一条不断动态调整和变化的空间范围线。当前，城镇开发边界划定的要求和技术逻辑已基本确定，但针对其作为一项公共政策的管理机制尚未建立，在划定城镇开发边界的过程中，应加快研究与之相配套的协调机制和配套政策，为城镇开发边界的科学划定和管控传导建立政策引导和支撑。

参考文献

[1] 张兵，林永新，刘宛，等.城镇开发边界与国家空间治理—划定城镇开发边界的思想基础[J].城市规划学刊，2018（4）：16-23.

[2] 城镇开发边界划定指南[S].2019.

[3] 范梦雪，邱建，陈涛，等.城市开发边界划定工作的难点及核心要求研究——以四川省为例[J].城市规划，2018（5）：100-105.

[4] 赵之枫;巩冉冉;张健. 我国城市开发边界划定模式比较研究[J].《规划师》，2017（7）：105-111.

[5] 桑劲，柳朴.城市开发边界的治理制度探索：基于省—县两级事权主体的设计[J].规划师，2019（2）：26-31.