北京“吹哨报到”机制对兰州基层治理的启示——基于史密斯政策执行过程模型的分析

刘晓倩

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 266200）

“十四五”时期是我国经济社会发展承前启后的关键五年，也是实现战略转型的关键五年，如何实现基层治理现代化，全国各地都开展了大量的有益探索。北京市平谷区在治理环境污染、安全生产、违章违建等长期困扰社区管理困境的过程中，逐步探索出了“乡镇吹哨、部门报到”工作机制，核心是解决了基层政府和管理中权责不对等、协同治理机制不完善的问题，形成了联合执法链工作机制。作为甘肃省省会的兰州市自2017 年以来，也开展了“三社联动”治理模式，即社区政府、社区居委会和社会组织联合治理模式，但在运行过程中存在联动机制缺失、居民参与意识不强、治理效果不明显等问题，借鉴“街乡吹哨、部门报到”工作机制，提升兰州市基层治理效能是摆在我们面前亟待解决的问题。

1 理论框架

史密斯（T.B.Smith）作为最早研究影响政策执行因素并构建过程模型的学者，1973 年发表的《政策执行过程》一文中最早提出影响政策执行的四大因素，即执行机构、目标群体、环境因素与理想化的政策。政策实施后会在社会形成一种“张力”，致使政策执行没有依照预想情况进行，需要通过一定方式进行处理，如果运行畅通便形成一定建制，必要时进行回馈。可以看出影响公共政策执行的因素是多个方面的。在对公共政策执行是否有效的问题进行研究时，需要对多种因素进行综合分析[1]，如图1 所示。

图1 史密斯的政策执行过程模式

2 史密斯模型视角下传统基层治理模式的问题

以史密斯模型来看，传统基层治理模式缺乏一套包括开放机制、传导机制和应答机制在内的回应机制[2]，导致政策执行模型无法闭环。

从模型的构成要素来看，执行机构作为模型的一个基本因素，在传统的治理中往往未能扮演其应当的角色。首先执行机构在实践中是分为两个主体：第一是掌握更多信息的基层单位——街道办事处，其仅仅是政府的派出机构，而不是一级政府，所以没有太多的执法权；第二是拥有更多执法权力的各政府部门，却缺少基层治理的一手信息。基层治理涉及了各部门的一种多属性治理，在以往条块分割的孤岛现象下，出现了难以弥合的合作困境（如图2 所示）。执行机构内部的条块结构之间的张力，破坏了其与环境因素两大因素间影响的双向传导。至于目标群众，则仅仅是处于边缘地位的政策被动接受者，并不能发挥太大的作用。

图2 多属性治理（横向）

从模型的执行过程来看，执行机构与环境因素间的断裂，反映到执行过程中，便是发现紧张与处理两个步骤间的断裂。结果便是紧张状况会在基层不断积压，以至于爆发时足够跳过中间步骤直接反馈到政策制定。传统科层制的上层便开展“运动式治理”并加强监管，进一步地高位推动与垂直管理。但这样信息单向流动的高压政策未能在本质上改善基层治理的困境。

综合分析，在传统基层的层级性治理中，掌握了最丰富、最真实基层信息的基层单位缺少向上反映的机制，导致信息传导更多的是“自上而下”的途径，而这种途径往往是缺乏预先设定的假设，依靠参与执行项目的行动者的承诺与技巧[3]，故基层单位得以利用其自由裁量权，经常会出现失真执行，且形成一套应付机制。外加对外开放机制的缺乏，整套回应机制的缺位形成了恶性循环。所以在这种条块矛盾下，普遍存在例如“违建”“占道经营”“小广告”等问题成了中国基层治理的通病。

3 史密斯模型视角下的“街乡吹哨，部门报到”

3.1 什么是“街乡吹哨，部门报到”

2019 年11 月，北京市人大通过的《北京市街道办事处条例》规定：街道办事处应当坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”，街道办事处统筹协调、指挥调度区人民政府工作部门及其派出机构、承担公共服务职能的企业事业单位等，共同做好辖区服务管理工作。

根据要求，各街巷会有一名街道办事处的科级干部担任街巷长，再由社区干部与辖区内居住、生活和工作的党员群众担任“小巷管家”[4]，履行“每日巡、经常访、及时记、随手做、实时报”等职责。

3.2 史密斯模型视角下“街乡吹哨，部门报到”的各因素

首先“吹哨报到”制对执行机构因素内的割裂进行了调和，其打破了过往城市治理中市、区、街道构成的垂直管理的科层制体系，转变为以街道为治理主体、拥有执法权的其他部门进行配合的治理新局面。其次在这种新局面下，作为治理主体的街道办的党政领导组成指挥部。陷入孤岛效应的各政府部门被打破重组，如工商所、环卫队、市政所、城管部门会派出驻区单位代表，形成由街道办统筹领导的片区指挥部。于是，执行机构因素得以在模型中作为一个统一的整体，发挥应有的作用。

而目标群众的地位与作用也得以强调，其担任的“小巷管家”需要直接深入基层一线，做到及时纠察、发现问题，与环境因素产生强烈互动，并迅速向上反映，让拥有执法权的片区指挥部也能对违法行为及时处理。除了社区干部与党员，更多的目标群众也直接参与到治理当中。为了更好地实现基层的共建、共管、共治、共享，市场与社会的力量也被共同纳入“街巷长+多元主体”组成的混合治理组织——小巷管家团。小巷管家团成员往往包括当地的社区干部、志愿者、物业管理代表、业主委员会代表等。在必要时小巷管家团会对街巷治理事项、公共服务规划建设等进行讨论与决策[5]。

以朝阳区“吹哨报到”的试点单位之一的将台乡为例（如图3 所示），系统性地设置了3 类角色，形成了一套严谨的处理流程。模型中的执行机构进一步细分为中心的负责制定分配性政策的“分配人”与处于外围的直接执行政策与处理问题的“处理人”。目标群众成为发现、申报问题的主力——“小巷管家”。“小巷管家”“分配人”“处理人”各司其职，构建了完整的包含开放机制、传导机制、应答机制的回应机制。

图3 将台精细化管理系统流程图

3.3 史密斯模型视角下“街乡吹哨，部门报到”的政策执行过程

运用史密斯模型分析“街道吹哨部门报到”的七步工作法流程，了解其何以更高效地实现信息的通畅与政策制定以及执行的优化。

首先是哨源形成，就是公众、网格员以及基层行政机构共同对“紧张”现象尽早发现，形成信息交流的开放机制。其次是街巷综合执法平台进行分析研判——即“处理”。第三是形成“建制”，以一件事“只吹一次哨”的形式由街乡完成对上级部门的反馈，实现交流中的传导机制。虽然在过去的都市治理中，市民也有权力对一些违法、违章现象进行举报反应，但是由于没有形成合理的建制，导致上级部门对这类诉求的回应力不强。第四是“报到”阶段，通过各部门制定新的更理想化的政策，完成回应机制的最后一步，应答机制，并全程监督，确保“报到事能了”。最后是目标群众评价反馈，进一步双向互动。模型中的各个要素相互作用，保证了执行模型的高效运转，满足目标群众，改善环境因素，也利于形成更理想化的政策，如图4 所示。

图4 “街道吹哨部门报道”七步工作法流程图

以将台乡为例，为了更好地运行“吹哨报到”体系，该地除了依靠上述的行动组织之外，也依托于信息化平台。将台乡借助企业的技术优势开发了“将台精细化管理”的微信公众号，“小巷管家”可以在“我要吹哨”的小程序界面，通过拍照提交加之文字描述报告，将有关垃圾、绿化、小广告、搭建、乱停车等比较细碎的问题快速向上反映，并可以在小程序中先对问题按照“危害级别”和“项目分类”来进行分类，快速完成发现紧张状况的环节。然后街道办指挥部的“分配员”再把问题分配到片区指挥部的专门的“处理人”来解决问题，完成处理与建制环节。在适用手段上，网络信息平台能做到全过程纪实制度，为考核评价提供科学性、客观性依据，实现政策执行的反馈环节。

4 对兰州的启示

4.1 兰州“三社联动”的基层治理实践

为了克服传统基层问题的难题，从2017 年以来，开始开展并逐步推广“三社联动”试点工作，通过购买服务、委托运行、项目化运作等方式，形成社区、社会组织、专业社工联动的兰州模式。具体来看，市、区两级民政局发挥引导作用，承担制定相关文件，保障资金、人员到位，开展审计审核等职能，形成执行机构因素的中心部分。街道办事处在发挥保障监督作用之外，协调建立“三社联动”联席会议制度、机制和平台，听取社工机构的项目实施进展情况，实现政府、街道、社区、社工机构之间的信息及时沟通。社区党组织与社区居民委员会作为政策的执行主体，担任了主导角色，是执行机构因素的外围，直接与社会组织、社工产生互动，引入社工与社会组织，并协助参与社区社会组织的孵化、培育活动[6]。社会组织与社工，甚至包括市场中介组织等，作为目标群众因素的一部分，担任参与角色与发挥动员功能。如满足了居民的休闲或文化娱乐需求、调解居民矛盾等，营造了相互联系、互助合作、相互信任的氛围[7]。

4.2 兰州“三社联动”存在的问题

从执行机构来看，“三社联动”的几个主体，街道办事处作为政府的派出机构，与区政府一样都是传统的基层治理中的行政力量。社区居委会虽名曰自治组织，但实际上存在一定的行政色彩，而社会组织很多由于自身力量薄弱，高度依赖于政府财政，或者本身便具有半官方性质。因此总的来说“三社联动”还是主要依靠科层制自上而下的力量推动治理，只不过是以往的执行机构外围得到了部分增权，双向的回应机制并不发达。

从目标群众因素看，其在治理中的主体性不强，这是由于两个原因：第一，由于政策宣传不足，许多社区居民没有意识到社区建设和服务存在的必要性，便也没有参与其中。第二，兰州位于西北，社会组织发展基础薄弱，大量社区没有合适的本地组织来发挥作用，需要社区居委会从外引入社会组织与专业社工，其与本地居民之间难免会有隔阂，这会进一步降低居民参与的积极性。

此外“三社联动”的考核评价缺乏必要的科学性、客观性依据，只是单纯基于社工机构单方面书面的结项报告和口头的叙述，难以形成有效的反馈。在未来的兰州，也有必要建立相应的精细化管理信息平台，健全考核评价机制，为“三社联动”持续注入动力。

4.3 对兰州的启示

目前，我国科层制组织建设较为发达，不缺乏自上而下的对基层的控制力，而是自下而上的传导机制。“三社联动”实践为进一步优化基层治理创造了良好的基础。未来，“三社联动”联席会议可以向“小巷管家团”转变，将街道、社区听取社会组织报告这样的主从关系，转变为街道、社区与社会、市场等多元主体相对平等的共治关系，只有这样才能共同处理基层的紧张状况，并且向上“吹哨”。当向上的传导机制充分成熟，各类基层问题能够倒逼执行机构的中心部分建立更完善的应答机制，使得行政力量有自我改革与政策制定的动力，最后实现整个回应机制的闭环。

我国目前社会组织发展普遍不成熟，一味追求通过社会组织提高治理水平效果未必好。相比之下，北京的“吹哨报到”更加注重发挥党建引领作用，强调党对街道工作的领导[8]。党员发挥了基层堡垒的作用，担任了“小巷管家”队伍的主力，这快速有效地保证了该队伍的组织化与专业性，使得信息的快速交流与资源的有序交换在组织上是可行的。最终才得以在基层实现以社区的党建网络为支撑，辅以监控网、治安网以及依托信息技术的智慧城市的公共服务网，实现“多网融合”的网格化管理。对于兰州而言，与其引入社区外的社会组织与社工，不如发动本地的党员成立如花草队、养犬队、劝导队、秧歌队等自我管理、自我服务的组织，培育社会组织发展的丰厚土壤。

可以说，“吹哨报到”的成功，得益于公共政策的执行。在高位推动后，各部门向下赋权，属地原则下的街道与社区党工委需要党的领导才有能力成为网格化治理的主轴。面对基层有效治理的层次性、多属性难题，党的统一领导才能保证基层的街乡社区与上级部门形成联动，做到层次性治理与多属性治理，条块结合，实现协调、信任、合作、整合，最终在资源交换与信息交换的情况下良好执行公共政策，如图5 所示。

图5 公共政策执行的中国经验

5 结语

“吹哨报到”制度是我国治理能力现代化的一个重要实践。其不但建立起一个多向度问题导向的回应机制，更实现了执行机构与目标群众深度互动融合的基层民主。并且，在这次基层治理实践中融入了大量不同于西方社区治理的中国经验，坚持党的领导，以组织严密、运行良好的基层党建为载体，承载了一套运营良好的回应机制与基层治理网络。还以党员的力量促进了基层社会组织的发展，打破了政府与社会的二元对立，转向“大政府大社会”的新格局。