山海共建科创飞地 产业协作互促共富

文| 常敏 翁佩君 韩芳

习近平总书记在浙江工作时，把坚持走共同富裕道路作为改革开放以来浙江发展的鲜明特色，把“推动欠发达地区跨越式发展”“推进城乡一体”等作为重要内容纳入“八八战略”，亲自部署实施了山海协作等重大工程。20 年来，沿着习近平总书记指定的路线，浙江坚持超越“清大线”两侧区域发展的不平衡不充分，推动山区26 县高质量发展。杭州深入践行“八八战略”，积极推进山海协作，为建设共同富裕示范区探索有效路径。

近年来，杭州和山区县通过共建科创飞地，实现了“研发孵化在飞入地、落地生产在飞出地”的产业协作模式创新。此类飞地已取得一定成效，但也存在协作深度和协作保障不足等问题，亟需完善发展机制，加快实现互促共富。

山海科创飞地的发展现状

杭州市内由各级政府及产业平台主导的科创飞地总量超过35个，其中，山区县和杭州市、区政府共建的山海科创飞地总量约为11 个，总体规模较大，是杭州科创飞地的重要组成部分。

从飞地层级看，浙江人才大厦、衢州海创园和丽水数字大厦是省市政府牵头合作，千岛智谷大厦等其他8 个均为区区、区县协作。

从飞地规模看，体量从几千平方到几十万平方不等，入驻企业从十几家到几十百家不等，最大的衢州海创园，一期于2016年开园共6.76 万平方，企业总数73 家，二期建成待用，两期累计19.85 万平方。

从飞地分布看，市内主要在未来科技城、滨江区、西湖区和上城区等地。

从飞地运作看，主要通过飞入地政府牵头提供土地或楼宇空间，以飞出地为主两地共同招引企业，税收返回飞出地。浙江人才大厦则是由省委组织部牵头，为非杭州结对的山区县提供人才孵化空间，由各地自主运作。

杭州山海科创飞地基本情况

从飞地成效看，实现山区县异地借智借力，促进欠发达地区的产业转型升级，如柯城海创园已被评为数字经济飞地，为山区发展注入新动能，同时也为全国提供了“先富带后富”的对口支援新样本。

山海科创飞地的主要问题

山海科创飞地因合作层级、运作方式和空间规模等存在区别，其发展成效和现实问题也有差别，但总体上面临着四个方面的共性问题。

产业协同不深。一方面，由于缺乏有效的产业引导，山海科创飞地的产业导向和功能定位不明确，对飞出地的产业赋能亟待提升。另一方面，与飞入地产业进行着同质化竞争。在杭的科创飞地，设立初衷以异地研发为主兼顾异地招商，但实际运营中，往往弱化研发功能、强化招商功能，给飞入地产业带来较大竞争压力，不利于深化山海产业协同。

管理协作不畅。规模超万平方的山海科创飞地，往往由山区县政府委托市场运营，但运营商能力差别较大且核心人才流动性高，运营的成效有限。如山海科创飞地已经出现因合作未达预期而提前终止第三方合作的事例。另外，飞地中有相当部分的企业异地注册或两地注册，既难以保障为企服务及时到位，也加大了属地管理难度，带来行政管理职责不清晰、企业税务开票不方便、市场专业性监管难落实等一系列问题。

服务保障不足。一方面，科技服务难以满足企业需求。由于企业异地注册，两地政府服务很难及时到位。山区县政府一般派招商部门常驻飞地服务，但经信、科技等其他部门很难再派人员进驻飞地进行一对一服务。另一方面，人才服务共享难以落实。目前，因山海两地政府合作框架不健全，跨区的人才互认机制不完善，飞地中高层次人才的个税、住房、子女教育等政策难以到位，人才招聘、人才培训等共建活动难以落实，最终导致飞地难以引人留人的问题较为突出。

受益范围不广。目前，山海科创飞地的飞地选址、资金筹集、建设运营多数由政府一手包办，民间参与不足，对企业和百姓的服务精准度不高，特别是对山区中小企业受益不足。飞地不仅是科创平台，也可以是当地百姓的增收平台，目前除千岛湖智谷大厦设置“共富广场、千岛集市”，多数飞地没有拓宽百姓的参与和收益渠道。

科创飞地高质量发展的重要路径

山海科创飞地的高质量发展是推动省域一体化和现代化，实现共同富裕示范区建设的重要途径。下一阶段，亟需加强顶层设计，深化体制改革，创新发展机制，促进山海资源互补、产业协作，以实现山海共促、百姓共富的目标。

创新“双向飞地”机制，深化山海产业协作。系统谋划山海飞地战略发展方向，提升合作层级，重点打造“科创飞地+产业飞地”的“双向飞地”，克服山海产业互动难题。随着杭黄、杭衢高铁开通，山海之间可实现更高效的“双向孵化”模式。比如衢州已吸引一批杭州数字企业开展当地业务，杭州数字经济发展需要各地场景，一批高新企业从软件研发进入硬核制造、从数字化样板车间走向规模化无人工厂更需要空间支撑，杭衢各级政府、产业平台、企业代表可共商共议，在衢州海创园基础上深化“双向飞地”合作，构建“研发设计—孵化转化—生产制造—售后服务”的山海产业与创新生态。

▲ “千岛集市”主题党日

▲ 千岛湖农产品专场直播间

创新“多方合营”机制，实现山海飞地共治。山海两地需加快探索“你中有我、我中有你”的科创飞地法人治理结构，树立飞地合作新典范。同时，探索山海科创飞地委托飞入地产业平台运营的新机制，理顺竞合关系。如萧龙大厦可全部或部分委托萧山经开区运营，千岛湖智邦大厦落成后也可尝试委托云栖小镇管委会运营，探索山海合营科创飞地，通过飞地将县域经济嵌入大都市产业链和生态圈。在深度合作基础上，双方政府构建长效的飞地管理机制，在实践中落实属地政府的税务、市监和卫生等监管责任。

创新“网络融入”机制，加强山海服务保障。通过省市政策体系引导，在建设空间、金融支持、人才认定、科技成果转化、创新券兑付等方面尽快破题，加强山海科创飞地的要素保障。参考温州嘉定科创园对接上海科研机构解决共性技术难题的做法，推动杭州山海科创飞地加快融入杭州都市圈以及长三角创新网络。探索“区中园”“园中园”服务体系，将山海科创飞地纳入所在开发区或园区的发展体系，使其共同参与双创活动、招商活动，共享属地便利化公共服务，最终实现两地人才、市场、技术、数据等创新要素的相互支撑。

创新“多元共享”机制，实现山海共富共赢。探索以市场机制、股权设置实现合理的飞地利益分配，通过山海各方力量共促飞地可持续发展，为山村稳固消薄收益、让山区走上共富快车道。尽快出台省市专项政策及细则，引导此类飞地从选址、建设、运营和评估全过程向社会开放，激发山海两地企业、高校、投资机构和科技中介等不同主体充分参与，惠益更多中小企业，加快产业共富。同时，以政策鼓励山海科创飞地为山区百姓增收、异地就业、文旅发展等疏通渠道。推广淳安—西湖千岛湖智谷“共富广场”经验，即在楼宇广场打造“党建引领，消薄增收”千岛湖绿色农产品展销平台，动员在杭流动党员通过“线上+线下”的方式推介千岛湖农旅产品。