推进生态修复 重现碧海蓝天——我国围填海工程生态修复现状

文｜岳奇 刘玥腾

围填海是人类开发利用海洋的重要途径，也是缓解人地矛盾的有效手段。然而，长时间大面积的围填海活动改变了自然海岸格局，导致我国滨海湿地面积不断减少，自然岸线长度不断缩减，对于海洋生态环境和生物资源造成严重损害。

开展围填海生态修复是缓解围填海生态问题、改善区域生态环境、促进围填海存量可持续利用的有效手段。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。针对围填海管控等焦点问题，明确“加强滨海湿地保护，严格管控围填海”的政策导向，提出“严控新增围填海造地、加快处理围填海历史遗留问题、加强海洋生态保护修复”的管理要求。

开展围填海生态修复是缓解围填海生态问题、改善区域生态环境、促进围填海存量可持续利用的有效手段。我国于2001年10月公布的《海域使用管理法》将围填海纳入依法管控的轨道，其中第四条明确规定：“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。”2009年公布、2010年实施的《海岛保护法》进一步明确了对改变海岛海岸线的围填海活动的要求，提出“严格限制填海、围海等改变有居民海岛海岸线的行为，严格限制填海连岛工程建设”。《海域使用管理法》《海岛保护法》的颁布从法律层面上确立了严格限制围海、填海活动的基本理念，对围填海活动提出原则性约束，为围填海生态修复政策建设提供了应遵循的准则。

党的十八大以来，党中央、国务院加大对海洋生态保护和围填海管控重视力度，逐步对围填海区域生态保护修复提出明确要求。2016年12月5日，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《围填海管控办法》，要求围填海项目应注重生态和景观建设，科学设计生态廊道系统，建设生态化岸线、湿地和水系。2018年1月出台“十个一律”和“三个强化”的围填海管控措施，明确坚持“谁破坏，谁修复”的原则，强化生态修复。2018年6月16日，《中共中央关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中指出：“坚持自然恢复为主，统筹开展全国生态保护与修复，全面划定并严守生态保护红线，提升生态系统质量和稳定性。”2018年7月25日，国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（以下简称“国务院24号文件”），其中明确：“坚持自然恢复为主、人工修复为辅，加大财政支持力度，积极推进‘蓝色海湾’‘南红北柳’‘生态岛礁’等重大生态修复工程，支持通过退围还海、退养还滩、退耕还湿等方式，逐步修复已经破坏的滨海湿地。”2018年12月，《自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》（以下简称“自然资源部7号文件”）中，对已取得海域使用权但未利用的围填海项目、未取得海域使用权围填海项目的生态修复工作分别提出具体要求。

针对围填海区域，已经公开或颁布的生态保护修复技术方面的政策性文件或标准主要有：《围填海项目生态评估技术指南（试行）》（2018）、《围填海项目生态保护修复方案编制技术指南（试行）》（2018）、《围填海工程海堤生态化建设标准》（T/CAOE 1—2020）、《产业用海面积控制指标》（HY/T 0306—2021）、《围填海工程生态建设技术指南（征求意见稿）》（2022）等。这些技术政策文件明确了围填海项目生态评估、生态修复、用海面积控制、生态建设等方面的总体要求，同时也对生态建设中的海堤生态化建设做出了具体的规范。

据不完全统计，已公开或出台的围填海生态修复相关的法律法规、管理政策、技术政策、标准等如表1所示。

表1 我国围填海生态保护修复相关法律法规政策文件

围填海生态修复管理实践

国务院24号文件明确规定“严控新增围填海造地”，主要包括以下四个具体举措：一是除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批；二是审批权限升级，新增围填海项目全部报国务院审批；三是加强新增围填海项目选址和规模审查；四是与项目施工同步开展生态修复，最大程度避免降低生态系统服务功能。在开展新增围填海生态修复方面，提高了新增围填海项目环境准入门槛，严格限制在生态脆弱敏感、自净能力弱的海域实施围填海行为。

■江苏省盐城市东台弶港镇围填海生态修复前（左图）、修复效果图（右图）

对于已获批的历史遗留问题，重点把握建设生态海堤、落实开发岸线退让、保障水系畅通、修复滨海湿地等要求，由海域使用权人对围填海工程开展必要的生态建设和生态修复工作。其中，已完成围填海的，应集约节约利用围填海；尚未完成围填海的，最大限度控制围填海面积，结合实际情况，采取有效措施恢复滨海湿地生态功能。监管方面，由省级自然资源主管部门、自然资源部海区派出机构履行生态建设和生态修复的监督指导职责。

对于未获批的历史遗留问题，严重破坏海洋生态环境的围填海区域坚决予以拆除；对海洋生态环境无重大影响的围填海区域，已填已用的要加快补办用海手续，填而未用的要加快盘活利用。自然资源部7号文件规定，由省级自然资源主管部门根据省政府要求，组织有关市县自然资源主管部门编制生态保护修复方案。生态保护修复方案中，临海区域需重点明确建设生态海堤、落实非生产岸线退让、拆除退围还海等具体生态保护修复措施；不直接临海的零散区域需结合具体用海项目或在陆地生态修复工作中统筹考虑，也应明确具体修复措施。据了解，由于各省（区、市）的实际情况不同，生态修复措施的实施主体存在一定的差异，部分省（区、市）由政府开展生态修复，还有部分省（区、市）由海域使用权人开展生态修复。监管方面，由省级自然资源主管部门、自然资源部海区派出机构履行生态建设和生态修复的监督指导职责。

围填海生态修复主要问题

由于我国对围填海生态修复的研究基础相对薄弱、起步较晚，目前虽已出台《围填海项目生态保护修复方案编制技术指南（试行）》《围填海工程生态建设技术指南（征求意见稿）》等技术指南，但多处于原则性要求层面，还未形成系统的技术规范体系，导致生态修复技术可操作性不强、实施无序、生态修复效率低。针对围填海区域生态修复，目前仅对海堤生态化建设制定了技术标准，其他技术方法，如退养还滩、退耕还湿、堤坝拆除等普遍缺少对技术要求、技术指标、评价标准等方面的明确要求。

目前，一方面，围填海生态修复措施的选择大多以用海主体自身利益为导向，重点考虑生态修复措施实施的难易程度、是否可以避免后期监管等方面，没有突出源头治理的围填海区域生态修复思路，生态修复措施缺乏针对性，与生态修复目标相悖。另一方面，目前围填海生态修复欠缺对保护修复的整体性、系统性的规划和指导，普遍将围填海区域涉及的不同生态空间割裂开来，存在碎片化、分散化等点状修复特征。

生态修复效果的评估和监管不足是影响围填海生态保护的关键因素。特别是针对受自然环境、气候条件、人为干扰等因素影响较大的修复措施，若不及时进行效果后评估，难以保证生态修复实际效果符合修复要求。目前，围填海生态修复的制度体系中，缺乏详细的围填海修复效果评估标准。在生态保护修复的监管方面，缺乏对于监管部门的统一绩效评估标准，不利于对任务目标的考核控制。

围填海生态修复建议

建立健全围填海生态修复技术体系。基于我国围填海区域生态环境的实际情况，需要加快围填海生态修复技术标准化建设，完善围填海生态修复技术标准体系，研究编制有针对性的围填海生态修复技术文件，以指导我国围填海区域生态修复工作的开展，保障围填海管控政策的落地落实，有效恢复围填海受损生态系统，提高生态修复效果，促进海洋环境健康发展。

制定科学、系统、有效的生态保护修复方案。由于围填海工程区位、规模、施工工艺等具有自身特点，因此对环境影响程度、引起的环境问题存在一定的差异。对于不同的生态问题应采取针对性的生态修复措施。统筹考虑陆域和海域空间，坚持以问题为导向，遵循“保护优先、自然恢复”的科学原则，在充分考虑生态保护修复工程成本、修复效果、管理维护等因素的前提下，制定针对性强、可操作性强、系统性强的生态保护修复方案，实现对围填海生态环境整体联合修复，确保围填海生态保护修复取得实效。

强化评估监管制度建设，构建长效保障机制。为科学有效地实施围填海生态保护修复，应进一步健全完善监测评估制度，确定监测评估指标体系和评估方法，加大生态修复效果指标考核力度，建立完备的工程台账，形成围填海生态保护修复长效保障机制，保证生态保护修复的合理性、有效性和全面性。针对监管部门，形成完备有效的绩效评估和考评制度，进一步压实监管职责。