推动全民树立“环境有价、损害担责”的法治意识

本刊记者｜聿木

近日，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高人民法院、最高人民检察院以及科技部、公安部等多个部门联合印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）。生态环境部有关负责人指出，建立健全生态环境损害赔偿制度，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”的有效手段，将有力助推“环境有价、损害担责”的法治意识落地生根。

而随着《规定》的发布实施，开展多年的生态环境损害赔偿改革成果将得到进一步巩固，同时，生态环境损害赔偿工作制度保障更加健全。

全国共办理逾7600件生态环境损害赔偿案件

2015年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省（市）开展试点。经过两年试点探索后，2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），提出自2018年起，在全国试行生态环境损害赔偿制度；到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

生态环境部法规与标准司司长别涛指出，实施生态环境损害赔偿制度是国家推出的一项重大改革。他透露，截至2021年11月底，全国各地共办理了7600余件生态环境损害赔偿案件，涉及的赔偿金额超过90亿元，一批受损的生态环境得到治理和修复。

据介绍，逾7600件生态环境损害赔偿案件中，包括一些影响非常恶劣、社会关注度非常高的案件。例如，腾格里沙漠污染案件、祁连山青海境内木里煤矿非法开采破坏生态案件等。

“谁损害了生态环境谁必须‘买单’”，可以说这是国家推出生态环境损害赔偿制度的核心所在。别涛说，为使这项改革取得实效，在生态环境损害赔偿的制度建设方面，生态环境部联合最高人民法院、最高人民检察院以及司法部等国务院相关职能部门，积极推动国家和地方立法，规范诉讼规则，完善技术规范和赔偿资金的使用管理途径，为生态环境损害赔偿立法奠定了实践基础。

别涛表示，已经实施的《民法典》《长江保护法》《森林法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等多部法律，都规定了生态环境损害赔偿的责任机制。“特别是《民法典》还有专门规定。”别涛透露，对于生态环境损害赔偿制度，党内法规也有规定。其中，2019年，中央制定发布实施的《中央生态环境保护督察工作规定》就是其中之一。“中央生态环保督察特别是第二轮督察以来，公布了相关典型案件。”别涛说，这些典型案件中，对发生了生态环境损害后果的，生态环境的赔偿、磋商和诉讼都是同步跟进的。

因污染腾格里沙漠美利纸业被索赔近两亿元

宁夏美利纸业集团环保节能有限公司（以下简称“美利纸业”）污染腾格里沙漠生态环境损害赔偿案最终以美利纸业赔偿1.98亿元结案。生态环境部有关负责人指出，这起案件是全国首起通过跨省联合磋商并获司法确认的生态环境损害赔偿案件。

2003年8月至2007年6月，美利纸业违法倾倒造纸产生的黑色黏稠状废物，造成腾格里沙漠内蒙古、宁夏交界区域14个地块的土壤、地下水和植被受损。经鉴定评估，生态环境损害赔偿数额为1.98亿元。

据生态环境部相关负责人介绍，这一污染案件发生后，通过探索“一次签约、分段实施”的方式，2020年12月，宁夏回族自治区中卫市政府、内蒙古自治区阿拉善盟行政公署与美利纸业达成赔偿协议，同时，三方一致同意，赔偿工作分两个阶段实施，即第一阶段支出费用4423万元，用于开展污染状况调查以及污染清理实施工程；第二阶段开展补偿性恢复、地下水监测、污染地块风险管控、林区管护、生态环境效益评估等工作，并以开展补偿性恢复荒漠和以林地生态效益抵扣两种方式，赔偿生态资源期间服务功能损失1.54 亿元。

“在案件处理过程中，中卫、阿拉善两地政府有效分工协作，保障磋商顺利推进。案件首次以生态效益抵扣损害，创新了生态环境损害赔偿途径。” 生态环境部这位负责人表示，这一案件历经应急处置、损害调查、鉴定评估、多轮磋商、签订赔偿协议和司法确认，索赔工作程序规范，法律程序完整。同时，中卫、阿拉善两地政府与美利纸业三方共同委托开展生态环境损害鉴定评估，提高调查评估效率。

生态环境损害赔偿写入《民法典》

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《民法典》。《民法典》专章规定生态环境损害赔偿责任，明确国家规定的机关和法律允许的组织可以享有生态环境损害的索赔权。根据这一规定，有关行政部门和检察院、合法组织可以对因污染环境、破坏生态行为所导致的生态环境遭受损害的情形提出索赔。此外，《民法典》侵权责任编还对生态环境赔偿的形式和范围做出列举规定，从实体法层面确定了生态环境损害赔偿的法律制度，这是立法的一大创新。

据介绍，《民法典》第1234条、1235条是关于生态环境损害赔偿的规定，其对生态环境损害赔偿的范围给予明确，范围包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，防止损害发生和扩大所支出的合理费用等。

“实施生态环境损害赔偿制度，客观效果就是，企业因为环境违法造成环境污染或者生态损害，受到行政处罚乃至刑事制裁之后，仍然需要承担民事责任。这种责任既可能是修复受损的生态环境，也可能是支付赔偿金额。”别涛指出，这种责任正是以往环境违法者大多未能承担的责任。

别涛表示，通过引入生态环境损害赔偿规则，可以促使环境违法者承担环境损害的全部成本，支付生态修复的全部费用。这有利于避免少数企业通过非法排放、倾倒而减少治污成本的情况出现，从而促进企业之间的公平竞争。

但是，生态环境损害赔偿制度在实施过程中也遇到了一些问题，其中包括生态环境损害鉴定评估技术方法体系尚不完善，各地生态环境损害鉴定评估从业机构专业水平参差不齐，地域分布不平衡等。此外，还有人员配置和能力不足的问题，大多数地方未按要求配备专门人员。

更需要指出的是，《民法典》从实体法的角度规定了生态环境损害赔偿制度，但从程序法的角度，除《固体废物污染环境防治法》首次规定生态环境损害赔偿磋商之外，其他关键环节，如生态环境损害鉴定评估、调查、组织修复、修复资金管理、修复效果评估、与环境公益诉讼的衔接等方面，尚需要法律予以明确。

尽管还面临诸多问题，但生态环境损害赔偿制度写入《民法典》则标志着这项制度的实施已经进入了一个新阶段，其在遏制违法排污、改善生态环境质量等方面将起到的作用也更加值得期待。

将突出问题纳入中央和省级生态环保督察

“生态环境损害赔偿制度破解了‘企业污染、政府买单’的难题，从开始试行就备受关注。”环境法学家、中国政法大学教授王灿发说，生态环境损害赔偿制度的最大亮点就是对企业或者个人造成的生态环境损害赔偿，引入了政府作为权利人并提出赔偿的制度，此举强化了违法主体的环境责任，提高了违法者的违法成本。

事实上，这也是国家力推这项制度的一个根本原因。

针对近日发布的《规定》，生态环境部有关负责人指出，建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策。这位负责人说，生态环境损害赔偿改革试点全面试行以来，生态环境部会同各有关部门积极推进，各地方组织实施，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度，全面完成了阶段性目标。2021年实施的《民法典》，明确规定生态环境损害赔偿责任，将改革成果上升为国家基本法律。

这位负责人指出，目前，在开展生态环境损害赔偿的工作中还存在责任落实不到位、部门联动不足、程序规则有待规范等问题，而《民法典》关于赔偿启动情形的要求与《改革方案》有所区别，还需要做好衔接，因此，有必要在国家层面出台相关措施，进一步指导实践工作。

这也是生态环境部会同最高人民法院、最高人民检察院等多部门联合印发《规定》的重要背景。《规定》强化了地方党政责任的落实，明确了牵头部门和工作联动，统一规范了赔偿工作程序，有助于促进生态环境损害赔偿工作在法治的轨道上实现常态化、规范化、科学化，推动生态环境损害赔偿制度全面落地见效。

至于《规定》在推动生态环境损害赔偿制度落地见效方面提出了哪些要求，生态环境部这位负责人表示，为了让制度长出牙齿，《规定》在明确部门职责分工、压实地方党委和政府责任、规范赔偿工作程序上提出要求。其中，一是明确生态环境部牵头指导实施生态环境损害赔偿制度，会同自然资源部等相关部门，负责指导生态环境损害的调查、鉴定评估、修复方案编制等业务工作；二是明确最高人民法院、最高人民检察院和科技部、公安部、司法部等部门根据工作职责，负责指导生态环境损害赔偿的相关业务工作。

关于压实地方党委和政府责任。这位负责人说，一是强化地方党委和政府职责，要求地方党委和政府主要负责人履行第一责任人职责；明确各省级、市地级党委和政府每年至少听取一次生态环境损害赔偿工作汇报，建立严考核、硬约束的工作机制。二是将生态环境损害赔偿的突出问题纳入中央和省级生态环境保护督察、污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核。三是要求地方对重大案件建立台账，排出时间表，加快办理进度。

生态环境部这位负责人表示，《规定》明确对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形，按照有关规定对有关责任人依纪依法进行处理。同时，对在生态环境损害赔偿工作中有显著成绩，守护好人民群众优美生态环境的单位和个人，按规定给予表彰奖励。这位负责人透露，根据《改革方案》和《民法典》有关赔偿范围的规定，《规定》明确生态环境损害赔偿范围包括5个方面，即清污费用，修复费用，生态环境修复期间服务功能损失，生态环境功能永久性损害，调查、鉴定评估等合理费用。

就如何抓好《规定》的贯彻落实，这位负责人强调，生态环境部将适时召开全国生态环境损害赔偿制度改革推进会，对各地贯彻落实《规定》进行工作部署，提出工作要求。同时，通过主流媒体和生态环境部“双微”平台等新媒体，全面介绍《规定》的制定背景、制定思路和主要任务，并开展深度报道，推动全民不仅要有“绿水青山就是金山银山”的生态理念，还要有“环境有价、损害担责”的法治意识，为深入开展生态环境损害赔偿工作营造良好社会氛围。

就如何加强督察考核，这位负责人表示，根据有关督察考核和重大案件督办的要求，对工作开展缓慢、案件办理推进不力的进行重点督办，推动改革工作落实落地。