行政领域环境保护禁止令现存问题及分析

文｜吴静茹

环境保护禁止令将环境保护从事后救济转变为事前预防，是司法机关以环境保护为主要旨向，以“令”的形式禁止特定主体从事某种活动的司法措施。2010年云南省昆明市法院首创环境保护禁止令，允许申请人向法院申请禁止令，及时制止被申请人危害、污染、破坏环境的行为。2021年6月1日，深圳市首个地方性法规《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》中明确规定了环境保护禁止令。

从司法实践到地方性法规，环境保护禁止令制度逐渐进入大众视野，活跃于环境保护实践和理论研究当中。环境损害包括物理损害和化学损害，物理损害较易恢复原状，但化学性、放射性、有毒有害物质却可能给环境带来不可逆的损害，并且由于环境要素往往牵一发而动全身，某一要素的损害可能会给整体生态环境带来难以估量的影响。面对正在发生的、不立即制止将对环境造成难以恢复的损害的违法行为，受困于相关生态环境部门行政强制执行权的缺失和法庭审理的时间成本，往往在司法判决生效前，永久性的难以弥补的环境损害已经发生。而行政非诉执行中的环境保护禁止令则能有效解决这一难题，助力没有强制执行权的行政机关落实环保责任，有效制止破坏生态环境行为的发生。

作为行政强制执行的环境保护禁止令

根据全国各地法院相关试行文件规定，行政领域中的环境保护禁止令类似于行政非诉执行中的强制执行。例如，河南濮阳市在两级法院中实施的《环境保护禁止令实施办法》中认为，“依法负有环境保护管理职责、无行政强制执行权的行政机关针对全市范围内正在发生、不立即制止将产生严重后果，而且将影响社会公共利益的环境违法行为，可向人民法院申请环境保护禁止令。人民法院经审查符合相关法律、法规以及该办法规定的，将做出环境保护禁止令，责令被申请人立即停止环境违法行为”。重庆市渝北区法院在该院制定的《环境保护禁止令实施办法》中也作出了类似规定。

从实践来看，我国行政领域中的环境保护禁止令通常是指，地方生态环境部门在依法查处污染环境、破坏生态资源案件时，对违法行为人做出责令停止环境违法行为的通知或行政处罚决定后，行为人仍然继续实施违法行为的，地方生态环境部门可以申请人民法院对行为人做出环境保护禁止令，责令其停止实施违法行为。环境保护禁止令使得负有环境保护监督管理职责但没有行政强制执行权的环保机关能够及时向法院申请司法保护，防止环境损害的进一步扩大。无疑，禁止令的实施可以大大加强环境保护力度。

根据中国裁判文书网数据库，截至2022年4月14日，共搜集到52份关于环境保护禁止令的非诉执行行政审查裁定书。从52份裁定书来看，重庆市万州区、河南省登封市、河南省鄢陵县等多地人民法院已实际执行环境保护禁止令。例如，在《濮阳县环境保护局、濮阳县兴丰源豆制品有限公司非诉执行审查行政裁定书》中，濮阳县环境保护局因违法行为人未安装废气自动监控设施而发出了责令限期改正的决定，责令行为人立即停止生产、进行整改。但行为人并未停止生产，继续实施破坏环境的行为，因而濮阳县环境保护局向法院申请了环境保护禁止令，濮阳县法院裁定准予执行县环保局的申请，并提出不依照本裁定执行，法院将采取强制措施。再如，在《万州区环境保护局与重庆市万州区妍希农业开发有限公司其他非诉执行审查准许执行行政裁定书》中，违法行为人在环保设施未建成的情况下，主体工程就已投入生产，对环境造成了不良影响。万州区环保局责令行为人立即停止生产，但行为人继续从事生产经营活动，因而万州区环保局向法院申请环境保护禁止令，法院裁定准予执行区环保局申请的环境保护禁止令，行为人应立即停止生产。

环境保护禁止令实施中的法理问题

可能造成行政相对人程序性权利的克减

环境保护禁止令可能在一定程度上克减行政相对人的程序性权利。从搜集到的裁定书来看，法院裁定书中环保机关申请环境保护禁止令的法条依据大部分为《行政诉讼法》第97条：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条是《行政诉讼法》中关于强制执行的规定，但实践中行政机关向法院申请的环境保护禁止令，并非严格依照该规定做出，通常情况下，环境保护禁止令的申请时间会早于行政强制执行，申请时间提前的直接目的在于解决环境执法中的“时间空档期”问题。根据 《行政强制法》第53条的规定，无强制执行权的环保机关，只能在行政相对人的起诉期限届满后才能向法院申请强制执行。而根据 《行政诉讼法》第46条的规定，行政相对人的起诉期限为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”，也就是说在这六个月内，行政决定尚不具备强制执行力，行政机关不能向法院申请强制执行，而危害环境的行为却有可能一直持续，在客观上形成了环境执法的监管时间空档，环境保护禁止令就是允许行政机关在这段“时间空档期”内向法院提出禁令申请，从而尽早制止危害环境行为，防止环境遭受不可逆的损害。但由于法定的起诉期限并未届满，相对人的权利义务仍处于不确定状态，可能存在行政决定因被相对人起诉而被撤销的情形，因而此种具有预先性强制执行的环境保护禁止令可能造成行政相对人程序性权利的克减。为了及时防止环境损害，能否以克减行政相对人的程序性权利为条件，有待商榷。

司法权提前介入行政权的正当性存疑

行政权与司法权的合理配置是环境保护的制度保障。一般而言，司法权会基于自身裁量权的立场，给予行政权专业性的足够尊重，在行政权的行使即可妥善解决问题的情况下，司法权应当保持克制。司法权往往是在行政机关行使职权不力时环境保护的最后一道屏障。而法院依环保机关的申请裁定实施环境保护禁止令，实际上是司法权在行政关系中的提前介入，是否会对司法权与行政权之间的制衡关系形成不利影响存有疑问。尽管环境保护禁止令的适用被认为是司法与行政联动的体现，可以在紧迫情形下，防止难以挽回的环境损害，但同时，司法权作为行政权的监督者，是否应与行政权保持必要的“距离”，司法权提早介入行政权的正当性仍有待论证。

环保实质正义优先于形式程序正义

环境保护的实质正义应当优先于当事人诉讼权利中的形式程序正义。行政相对人的程序性权利值得保护，但若一味强调程序性权利而放纵行政相对人肆意实施违法行为，破坏生态环境，则无异于片面追求形式正义，而忽略了环境保护的实体正义。

一方面，环境是人类生存、繁衍的物质场所，损害环境不仅会影响人类身体健康，而且会对生产活动、生活质量乃至社会经济发展等各个方面产生严重影响。保护环境，实现人与自然、人与环境的协调发展已成为全人类的共识。自20 世纪以来，环境权作为一种新兴权利引发全球关注，并逐渐得到了法律上的认可。

环境权以公民享有良好环境为核心内容，同时，环境权也意味着公民的环境权利必须能够获得相应救济，无救济即无权利。传统救济往往只是对已经发生损害的环境进行修复和赔偿，却没有关注到部分环境损害的不可修复性。环境损害的永久性决定了对环境问题的治理，应从填补型救济转向预防型救济。若在环境损害案件中，坚持以最终的诉讼结果作为执行依据，则可能错失治理环境问题的良机。“迟到的正义非正义”，司法要实现的公平正义，应该是及时的、现实的正义。况且，环境问题还具有附加性、融合性等特征，如果不及时治理好现存问题，阻断现存问题与其他问题发生连锁反应的可能，就有可能造成现存问题与新产生的环境问题一起发酵，环境问题的复杂性与治理难度将加重。允许环保机关提前申请环境保护禁止令，正是预防环境损害、及时治理环境问题、保障公民环境权利的应然选择。

另一方面，司法对当事人程序权利的限制必定是审慎而严谨的，是在环境实体利益大于当事人程序性利益下的慎重选择。各地法院在准予环保机关申请的环境保护禁止令时，考虑到这种禁令的适用对行政相对人程序性权利带来的不利影响，往往会非常慎重，并在适用情形上加以限制，通常要求不立即制止环境违法行为，将产生严重后果影响社会公共利益的情况下才准予执行。例如，重庆万州区法院在该院出台的《环境保护禁止令的意见》中将适用情形规定为“环境污染行为持续存在，生态环境可能遭受不可挽回的损失；对周边公民的生命健康造成威胁；造成较大影响，人民群众反映强烈；给其他人的合法权益造成不可弥补损失”四种情形。

环保禁令符合行政权与司法权的动态平衡规律

西方国家从“夜警社会”到福利国家再到风险社会，行政权逐渐扩张，从消极行政发展到积极行政，行政权越来越倾向于主动干预，不仅要推动国家经济发展，还要注重对社会利益的平衡与调节，并且越来越倾向于后者。而司法权通常能够根据行政权发展的动态作出调整，在司法能动主义与司法克制主义之间切换，与行政权相互配合，并促使行政权在法治范围内运行。行政权与司法权以两个原则为中心，建立起了动态平衡关系。一方面，行政权与司法权应当相互尊重专长。现代行政问题日益复杂，许多专业性、技术性较强的问题，法院无法知悉，而法院在法律适用与解释上具有行政机关无可比拟的优越性。因此，司法权对行政权的渗透究竟可以达成何种深度，应当取决于各自的专长。另一方面，行政权应当具有优先性。行政范围内的任何事项，都应当先由行政机关根据自身职权行使，只有当行政机关履职存在法律错误或怠于履职甚至是不履行职责时，司法机关才可以通过诉讼程序介入，监督行政权力，纠正行政机关的违法行为。司法机关原则上不能越过行政机关介入公共事务，不能逾越、取代行政机关直接做出相关决定。

长期以来，对行政权与司法权的关系，一是强调二者之间在权力性质上的根本区别，即行政权是管理权，而司法权是判断权。管理权区别于判断权，不能相互混淆。二是由于二者存在差异，应当根据职能定位，坚持司法对行政的监督功能，逐步构建起对公民遭受行政权侵害的完备司法救济体系。随着社会的进步与发展，公共事务日趋增多、愈加复杂，社会风险日益提升，公众对于司法权的期待日益增长，希望司法能够发挥更多的实际运行效果。在此背景下，行政权与司法权关系理论逐渐突破了传统认知的限制，“能动司法”概念逐渐兴起。“能动司法”的核心目标在于要求司法机关在法律效果之外，还应追求社会效果，实现法律效果与社会效果的统一。能动司法的理论基础在于承认司法权的本质属性除具有法律性之外，还具有政治性与人民性。因此，司法权除了要发挥传统的司法公正属性，维护公平正义，还应当配合国家整体规划与政治发展大局，主动参与落实国家大政方针和各项政策，并以群众的意愿和利益为导向，使司法更具民主性。

环境保护禁止令在行政非诉执行案件中的适用，是当前整体环境下强调司法权政治性，要求司法权参与社会治理，从克制司法向能动司法转变的缩影与具体表现之一。行政非诉执行领域的环境保护禁止令，既尊重了行政机关的专业性，仍由其行使对于环保案件的首次判断权，又方便了没有行政强制执行权却负有环境保护职责的行政机关及时行使行政职权，保护生态环境。法院在审查行政机关申请的环境保护禁止令时，会审慎审查行政机关提供的材料，根据“不立即停止违法行为将对环境造成不可恢复的损害并影响公共利益的原则”，谨慎作出裁决。因此，行政非诉领域的环境保护禁止令符合行政权与司法权运行的基本规律，既互相尊重专长，又充分尊重行政权的优先性，司法权提早介入行政权具有正当性。

结语

实施环境保护禁止令有利于及时制止环境违法行为，避免造成永久性的环境损害，是一项预防环境损害，为环境执法提供有效司法保障的重要举措。这项制度的推行对于负有环境保护职责但又没有强制执行权的行政机关来说，具有重要意义。自行政公益诉讼制度实施以来，一些行政机关因为没有落实好“责令改正违法通知书”或“行政处罚决定书”中关于要求相对人修复环境的决定，而被检察机关以行政公益诉讼的形式诉上法庭。但实际上，环保机关没有行政强制执行权，即使申请法院强制执行，法院也会认为环保机关作出的处罚种类属于《行政强制法》第50条规定的代履行范围，不属于法院强制执行的处罚种类，应由作出处罚决定的行政机关代履行。环境保护禁止令则可以很好地解决这个问题，助力环境执法实践的顺利开展。尽管目前仍处于探索阶段，也存在可能影响行政相对人程序性权利以及司法权提早介入行政权的正当性问题，但一项新制度的实施总要经过时间的检验。我们有理由相信，随着对行政领域环境保护禁止令的理论探索与制度构建的进一步加深与完善，行政权与司法权将互为补充，共同为保护我国的生态环境提供制度保障。