丹麦加入欧盟共同防务机制的考量

王宇辰

6月1日，丹麦举行全民公投，66.9%的民众支持加入欧盟共同安全和防务政策机制，由此丹麦放弃了已坚持近30年的防务保留权。废除防务保留条款是丹麦外交安全政策的重大调整。值得注意的是，此次公投的投票率仅为65.8%，为丹麦历史上最低的投票率之一，这一定程度上也折射出民众对这一决定存在保留态度。

丹麦1973年脱离欧洲自由贸易联盟（EFTA）加入欧共体。1991年12月，欧共体首脑会议通过了《马斯特里赫特条约》（简称《马约》），计划在成员国原有经济一体化的基础上加入外交和安全政策一体化、司法一体化和货币一体化等条款，建立更广泛的欧洲政治和经济联盟。《马约》的条款涉及让渡部分国家主权，根据丹麦宪法第20条规定，需通过议会投票或全民公投才能获得通过。但在1992年的丹麦议会投票与全民公投中，《马约》均未获得通过，因此该条约无法按计划生效。为了解决这一困境，当时执政的社会民主党紧急起草了一份“国家妥协”提案，也就是后来的《爱丁堡协定》，主要内容是丹麦在下列四个领域保留不参加一体化合作的权力：防务和军事合作、经济货币联盟的第三阶段（欧元区合作）、超国家性质的司法和内政合作、欧盟公民身份。该提案获得了议会中多数政党的支持，并在1993年的第二次全民公投中获得通过，最终丹麦签署了附加四项保留条款的《马约》。1993年11月1日，《马约》正式生效，欧共体更名为欧盟。与此同时，议会还通过了一份决议，如果要废除一项或是多项保留条款，必须经全民公投通过决定。

关于欧盟公民身份的保留条款后被正式写入《马约》，适用于所有欧盟国家。因此在此次公投之前，丹麦的四项保留条款中，仅有货币、防务和司法三项条款保留有实际效力。

长期以来，丹麦将北约视为安全支柱，完全依赖北约来满足国家安全需求。丹麦是欧盟内唯一没有加入共同防务合作的北约成员国。2017年欧盟签署永久结构性合作（PESCO），即参与的欧盟国家可在自愿基础上共同发展防务能力、投资防务项目及提高军事实力，也有义务定期增加国防预算。由于防务保留条款，丹麦未参加这一合作机制。除丹麦和马耳他之外，所有的欧盟国家均是PESCO的参与国。尽管丹麦可以派代表参加PESCO部长级会议，却没有投票权，这使得丹麦在防务问题上成为了欧盟的“二等公民”。尤其是2020年起，PESCO开始向非欧盟国家敞开大门，丹麦继续“置身事外”更显尴尬。2021年5月，美国、加拿大和挪威受邀参与PESCO的军事机动性项目。丹麦、挪威同是地处北欧的北约成员国。挪威的加入刺激了丹麦的敏感神经，因为这不仅涉及丹麦在欧盟内的影响力，還关乎其在北欧理事会中的话语权。种种原因使丹麦逐渐希望摆脱防务保留条款的束缚，跟北欧盟友瑞典、芬兰、挪威坐在同一张谈判桌前。

2月24日爆发的俄乌冲突给欧洲安全格局带来巨大影响，不少欧洲国家均对防务政策做出重大调整。丹麦邻国德国不仅改变了不向冲突地区提供武器的传统，还大幅提高防务预算。芬兰和瑞典驻北约大使5月18日向北约秘书长斯托尔滕贝格递交了两国加入北约的申请。在此背景下，丹麦感到有必要调整防务政策，借助更多外部力量为自身提供安全保障。在6月1日举行公投当天，丹麦首相弗雷泽里克森表示，地区安全局势已经发生变化，这要求丹麦在国防问题上与欧盟更密切的合作。此外，俄乌冲突也促使欧盟感到须增强自身防务能力，与北约提供的安全保障形成配合。3月24日，欧盟首脑峰会通过了《安全与防务战略指南针》计划，这是欧盟防务一体化建设的重要一步。按照计划，欧盟共同防务机制将发挥日益重要的作用，这对于迫切寻求安全感的丹麦来说，是不可错过的机会。

2022年6月1日，丹麦举行全民公投，66.9%的民众W/QqU/XvPZUeDgNF2GNPjw==支持加入欧盟共同安全和防务政策机制。

欧盟保留条款需在丹麦国内正式立法通过后才能废除。丹麦议会将尽快起草废除防务保留条款的正式法案，然后提交给国家元首女王玛格丽特二世签署。据丹麦外交部预计，丹麦将于今年7月1日起正式参加欧盟防务合作。废除防务保留条款后，丹麦将可参与欧盟理事会防务政策的制定，并在欧盟内部的防务问题会议上拥有投票权;可参与欧盟共同军事行动与国防装备和武器系统研发，如军用无人机控制模块的研发等。另外，丹麦将履行参与欧盟防务合作的义务，其中包括向欧盟提供每年约2600万丹麦克朗（约合2500万人民币）的军费，并向欧盟共同军事行动提供武器和装备。加入欧盟共同防务机制后，丹麦的安全政策将从单一依赖北约调整为北约军事合作和欧盟防务合作相协调，但可以预见在相当长的一段时间内，北约依然是为丹麦提供安全保障的“主心骨”，欧盟防务合作暂时仅能起到补充作用。

虽然丹麦废除防务保留条款对欧盟进一步实现防务一体化有积极意义，但对欧洲安全格局不会产生决定性影响。尤其与芬兰、瑞典加入北约相比，丹麦加入欧盟共同防务机制对欧洲安全格局影响较小。从地理位置来看，丹麦位于欧洲大陆北部，东临波罗的海。虽然丹麦与芬兰和瑞典同属波罗的海沿岸国家，但并不是毗邻俄罗斯的“前沿”，而是处于波罗的海边缘地区，无论是在波罗的海地区还是在整个欧洲大陆，其地缘政治重要性均不及芬兰和瑞典。另外，欧盟共同防务机制并不存在类似北约与俄罗斯“对抗”的明显印记，因此丹麦加入欧盟共同防务机制的敏感性远不及瑞典、芬兰加入北约。从国家体量与军事实力上看，丹麦人口不足590万，陆海空三军总兵力约2.1万人。虽然按照丹麦《2018～2023年国防协议》，2023年丹麦的军费开支将增至国内生产总值的1.5%，达到298亿丹麦克朗（约合282亿人民币），但其规模不会给欧盟共同防务带来重大变化。