长江中下游洲滩民垸管理制度现状及对策建议思考

褚茜茜　刘侃　周峰

摘 要：洲滩民垸作为长江防洪体系的重要组成部分，具有增加河湖调蓄空间、扩大河道泄洪能力的重要功能。系统分析了长江中下游洲滩民垸管理存在的主要问题和加强洲滩民垸管理的必要性，从完善政策法规体系、健全管理体制机制、建立统一规划制度、推进洲滩民垸治理等方面提出了加强洲滩民垸管理制度建议，为有效发挥洲滩民垸在关键时刻的行蓄洪作用，协调洲滩民垸行蓄洪水和防洪保安、民生保障之间的关系，减轻行蓄洪损失，强化洲滩民垸管理，满足人民对美好生活的向往等提供新的思路。

关键词：洲滩;民垸;管理;行蓄洪;长江

中图法分类号：TV856                                             文献标志码：A

长江中下游干流河道上起宜昌，下至长江河口原50号灯标，全长约1 893 km，流经湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等6省（直辖市）[1]。洞庭湖和鄱阳湖（以下简称“两湖”）是目前长江中游最大的两个通江湖泊，是长江洪水调蓄的重要场所，对保障长江中下游防洪安全有着举足轻重的作用。在自然演变与人类活动的作用下，长江中下游干流河道及两湖地区形成了大小不一的洲滩民垸。1998年大水后，党中央、国务院决定对长江中下游干堤之间严重阻碍行洪的洲滩民垸、洞庭湖区及鄱阳湖区部分洲滩民垸进行平垸行洪、退田还湖建设，共平退圩垸1 400余处，动迁人口约240万人，恢复调蓄容积约160亿m3。受经费限制及安置困难等因素的影响，目前长江中下游干流河道内仍有洲滩民垸406个，洲上人口约130万人，总面积约2 500 km2;洞庭湖区、鄱阳湖区还有万亩以下圩垸133个，人口约60万人[2-3]。

洲滩民垸作为长江防洪体系的重要组成部分，具有增加河湖调蓄空间、扩大河道泄洪能力的重要功能。国务院批复的《长江流域综合规划（2012—2030）》明确长江中下游洲滩民垸利用应做到“不碍洪、稳河势、保民生、促发展”。受汛期洪水威胁的影响，洲滩民垸经济发展相对落后。建设安澜长江，提高防御水旱灾害整体能力，坚持人民至上、生命至上，应在满足长江防洪整体要求的前提下，强化洲滩民垸管理，规范洲滩民垸开发利用行为，充分发挥洲滩民垸行蓄洪作用，保障人民生命财产安全，适度改善民生发展条件，促进共同富裕。

1  洲滩民垸管理的主要问题

1.1   政策法规不够完善

洲滩民垸属于河道管理范围。《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规虽明确了河道的管理范围和管理机关，但与之配套管理办法尚不完善，具体管理政策执行较为困难。因历史或其他客观原因，洲上居住着大量居民，除一部分实行平垸行洪、移民建镇以外，其余洲滩民垸经济发展受到诸多限制。由于搬迁费用巨大、牵涉面广、安置困难，居民只能够滞留在洲滩上。与周边地区相比，洲上经济社会发展缓慢，经济发展水平相对较低，基础设施建设明显落后，群众生产、生活条件较差。现行政策法规的防洪保安要求对洲滩利用的限制与日益迫切的开发利用需求以及洲上人民要求提高生活水准的矛盾突出。

1.2   缺乏统一规划指导

洲滩作为行洪通道和重要的土地资源，也是跨河桥梁、取排水口、港口码头、过江隧道与过江电缆等建筑物的载体。洲滩民垸管理涉及经济、社会、环境等众多因素，需处理好上下游、左右岸、防洪、航运、河势、生态环境等多种关系，应按照统一规划、综合开发的原则实施。但是，在目前洲滩民垸管理中，部分界河两岸各自为政，竞相开发利用，无序围滩造地，出现争抢水土资源现象，引发社会问题[4]。此外，《长江平垸行洪、退田还湖规划》自2001年编制实施至今已20多年，洲滩民垸的相关情况发生了较大变化，不能适应现实的发展和新时代的管控要求。

1.3   监管力度不足

长江中下游洲滩民垸管理涉及水利、交通、城建、自然资源及生态环境等部门，各部门对洲滩开发利用的管理政策与措施存在较大差异，同时对洲滩民垸控制开发利用带来的相关影响缺乏统筹考虑，河道管理难度不断加大[3]。目前，洲滩的实际管理一般由属地乡、村承担，但属地乡、村不具备监管的管理职责、技术力量和相应手段，对擅自加高堤顶和不合理的开发利用等不符合防洪管理规定的行为不能及时制止。由于监管不到位，在部分平垸行洪双退（退人又退田）和单退（退人不退田）洲滩出现返迁现象，在单退洲滩内修建居民住所甚至布局基础设施，在双退洲滩内开垦种植，影响行蓄洪作用发挥，一旦行蓄洪将增加洪灾损失。

2  加强洲滩民垸管理的必要性

2.1  有效发挥洲滩民垸行蓄洪作用的迫切需要

长江中下游防洪遵循“蓄泄兼筹、以泄为主”的方针。三峡水库等长江上中游控制性水库群建成后，长江流域防洪能力显著提高，但长江中下游洪水峰高量大与河道泄流能力不足的矛盾仍然突出，如遇1954年型洪水，考虑目前已建成的控制性水库群联合调度，在充分发挥河道泄洪能力作用后，中下游干流仍有约350亿m3超额洪量需要安排。因此，洲滩民垸行蓄洪功能必须长期维持，并根据不同区域防洪形势的变化，因地制宜确定洲滩民垸的定位和行蓄洪标准，研究制定洲滩民垸防洪工程和安全设施建设方案，有效发挥洲滩民垸在关键时刻的行蓄洪作用，完善长江中下游防洪体系。

2.2   协调行蓄洪运用与洲滩开发利用关系的保障

长江中下游洲滩民垸人口众多，耕地面积大，部分洲滩民垸已发展为城区，建有产业园区等。洲滩民垸作为洲上居民的基本生活空间，目前尚未纳入国家投资进行行蓄洪安全设施建设和行蓄洪运用补偿的范围，基本无通信预警和撤退转移等安全设施，不享受行蓄洪运用补偿政策，一旦行蓄洪，损失巨大，且灾后重建困难。因此亟需研究洲滩民垸防洪治理方案，保障洲滩民垸居民生命财产安全，協调处理好民生条件改善与洲滩行蓄洪运用之间的关系，顺应人民群众对美好生活的向往，巩固脱贫攻坚成果。

2.3  规范洲滩民垸治理保护行为的必然选择

洲滩民垸既要行蓄洪水，又是洲上居民祖祖辈辈的生活空间。洲滩上建有大量民用住宅，居民们长期生活在这里，部分洲滩民垸还引入了大量单位。作为长江防洪体系的重要组成部分，蓄滞洪区已有相应的管理规定，允许蓄滞洪区内居民适当改善生活、发展生产，而洲滩民垸却缺乏相应的管理政策和管理制度，这种状况给洲滩民垸管理带来了现实困难。因此，如何协调洲滩民垸行蓄洪与民生保障之间的关系，有效发挥洲滩民垸行蓄洪功能，制定具有针对性和可操作性的管理制度，规范洲滩民垸治理与保护显得尤为紧迫。

3  对策建议

3.1  完善政策法规体系

（1）建议修订相关法律法规。利用《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规修订的时机，增加洲滩民垸管理的相关内容，发挥法律法规对洲滩土地利用、人口控制、产业发展、堤防建设、运用补偿的约束作用，为全面加强洲滩管理和充分发挥洲滩行蓄洪作用提供法律保障。

（2）建议制定相关行政法规和规章。国家有关部门加快制定关于洲滩民垸的规章和政策性文件，如《长江中下游洲滩民垸管理办法》《长江中下游洲滩民垸运用补偿暂行办法》《长江中下游洲滩民垸管理规划编制规程》和《长江中下游洲滩民垸堤防建设标准》等，规范长江中下游洲滩民垸的规划编制、堤防建设、安全管理、开发利用、运用和补偿等活动。在《长江保护法》配套法规中增加洲滩民垸的相关条款，维护洲滩民垸居民的合法权益。

（3）配套出台地方性法规规章。有立法权的相关地方权力机关和行政机关应依据国家法律法规规章上位法，制定符合本地实际的地方性法规、规章和政策性文件，发挥对洲滩民垸监管的约束作用。研究出台洲滩民垸管理的具体措施和产业政策，促进洲滩民垸的防洪建设、民生保障、经济发展和生态文明建设。

3.2  健全管理体制机制

（1）建立协调机制。县级以上地方人民政府加强对本行政区域内洲滩民垸的管理，做好洲滩民垸管理的组织、协调和监督检查工作。建立由水行政主管部门负责、其他部门配合，由流域机构负责、地方水行政主管部门配合的洲滩民垸管理体制，明确管理主体，落实管理责任。建立跨部门（区域）协调机制、信息共享机制、公众参与机制，保障洲滩民垸管理工作高效、科学、公正。

（2）加强行业指导。各级有关部门按照职能分工，各负其责，密切配合，加强对洲滩民垸管理的组织、指导和协调。发展改革部门强化洲滩民垸产业结构调整;财政部门研究制定洲滩民垸扶贫优惠政策;水利部门加快推进洲滩民垸安全建设，指导地方开展居民迁建、平垸行洪、退田还湖;人力资源社会保障、民政、医保等部门分别做好就业和社会保障、低保、特困供养和临时救助、医保等政策落实。

（3）完善宣传机制。完善信息发布机制，公开洲滩民垸洪水运用标准、建设与管理规划、居民迁建安置补助标准等，接受公众监督。加大宣传教育，组织各类媒体，充分利用网络、电视、报刊等新闻媒介和教育体系，加大公益广告投放力度。搭建公众参与平台，培养公众参与意识、监督意识。

3.3  建立统一规划制度

（1）编制管理规划。根据各洲滩地理位置、防洪保障能力、区域内经济社会发展水平、资源禀赋特性等因素，按照统一规划、合理布局、综合利用和有序开发的原则，在对洲滩民垸设置、功能、运行方式、安全设施建设模式和标准、管理政策等开展专题研究的基础上，编制洲滩民垸管理规划。洲滩民垸管理规划，应与国民经济与社会发展规划、国土空间规划、长江经济带发展规划及流域综合规划、防洪规划、水资源综合规划相衔接。

（2）严格规划约束。县级以上地方人民政府水行政主管部门应根据洲滩民垸管理规划，明确区域内洲滩防洪建设任务、管理要求，提出开发利用的禁止性和限制性意见，报流域机构审查批准后实施。县级以上地方人民政府制定的土地利用规划涉及洲滩土地开发利用的，要严格执行河道管理范围内建设项目工程建设方案审查制度，在规划报批前应征求流域机构意见。对确需调整洲滩类别的，应进行科学论证，并报流域机构审查同意。

3.4  推进洲滩民垸治理

（1）加快洲滩民垸建设。根据洲滩民垸相关运用标准和分蓄洪水要求，加快推进洲滩民垸建设，建立可靠的工程控制体系和有效的安全保障体系。地方各级人民政府要加强限制开发区、适度开发区的洲滩安全建设，完善进退洪、撤退转移、通讯预警等设施。人口较多且近期难以外迁或已有重要产业设施的洲滩，确需设置安全区、安全台的，应进行科学论证，经流域机构审查同意后，由有关省（直辖市）水行政主管部门批准实施，安全区、安全台的建设不得影响长江行洪和防洪安全。

（2）实施洲滩居民迁建。严格控制中低风险洲滩内人口，引导和鼓励人口逐步外迁。继续实施高风险区居民迁建，加快迁至安全地区，为行洪通畅、行洪区安全及时有效地运用、减少灾害损失创造条件。落实迁建补偿资金，纳入国家、省相关规划的居民迁建工程;属地政府积极统筹各类资金，做好兜底保障工作。积极支持迁建居民，尤其是“双退”区人口就业创业，落实基本养老保险等社会保障制度，切实维护迁建居民社会保障权益。

（3）建立运用补偿制度。参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，制定和出台洲滩行蓄洪运用补偿政策和灾后重建支持政策，建立洲滩民垸运用补偿制度，规范洲滩民垸运用条件、运用主体、补偿对象、范围和标准、补偿程序等内容，保障洲滩民垸的正常运用，确保受洪水威胁的重点地区的防洪安全，合理补偿洲滩民垸内居民因蓄滞洪遭受的损失，为减轻洲滩居民财产损失和恢复生产创造条件。

4  结语

洲滩民垸是一种特殊的行蓄洪空间，缺乏有针对性的建设管理政策规定和投入机制，导致洲堤防洪能力薄弱，安全设施缺失，加之民垸人口众多，既不能保证遇大洪水时及时、足量行蓄洪水，又难以保障一般洪水情况下洲上人民群众生命财产安全，是目前长江流域防洪体系的突出短板之一。完善洲滩民垸管理制度，对于发挥洲滩民垸在关键时刻的行蓄洪作用，减轻行蓄洪损失，满足人民对美好生活的向往等能起到积极作用。同时，还要关注各项规章制度的落實和相关配套措施的出台，进一步加强洲滩民垸的管理和保护，为全面提升流域水安全保障能力提供坚实支撑。

参考文献：

[1]马建华. 加强长江中下游干流洲滩管理的认识与思考[J].中国水利，2014（16）：22-24.

[2]黄艳. 长江流域水工程联合调度方案的实践与思考：2020年防洪调度[J]. 人民长江，2020，51（12）：116-128，134.

[3]陈肃利，侯卫国，谢作涛.长江中下游干流河道洲滩分段控制与分类管理[J].人民长江，2013，44（10）：44-47.

[4]周建春.长江干流洲滩利用和管理探讨[J].江淮水利科技，2011（1）：6-8.

Management System of Dikes on Sandbars and Shoals in the Middle and Lower Reaches of Yangtze River：Current Situation and Improvement Measures

Chu Xixi，Liu Kan，Zhou Feng

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources

Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：As an important part of the Yangtze River flood control system，dikes on sandbars and shoals have important functions of increasing the storage space of rivers and lakes and expanding the flood discharge capacity of river channel. The major problems of the management system of dikes on sandbars and shoals in the middle and lower reaches of Yangtze River are analyzed，and the necessity of strengthening the management of dikes on sandbars and shoals are expounded. Suggestions are given from the aspects of perfecting the system of policies and regulations，improving the management system and mechanism，establishing a unified planning system，and promoting the governance of dikes on sandbars and shoals，etc. The research provides new ideas for playing the role of flood storage effectively at critical moments，coordinaing the relationship between flood storage，flood control security and people's livelihood security，reducing the loss of flood storage and discharging，strengthening the management of dikes，and meeting people's aspiration for a better life，etc.

Key words：sandbars and shoals;dikes;management;flood storage and relief;Yangtze River

收稿日期：2022-03-24

作者簡介：褚茜茜，女，工程师，硕士，主要从事水利政策法规方面研究。E-mail：363159839@qq.com