探索推进地方人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展

文 张青云

2018年3月，中共中央办公厅印发了人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，明确提出人大预算审查监督重点要向支出预算和政策拓展。随后，各省相继出台了推进落实的实施意见。2018年9月，中共广东省委实施意见出台，进一步推动广东省人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作落实。

人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的内涵和意义

（一）主要内涵

实施人大预算审查监督工作的重点向支出预算和政策拓展，是贯彻落实党的十九大精神和党中央关于加强人大预算审查监督职能的一项重要举措，要求人大预算审查监督由过去主要重视赤字规模和预算收支平衡状况，转向关注支出预算和政策。指导意见主要包括六个方面的总体要求、六个方面的主要内容、八个方面的主要程序方法以及相关保障措施，内容非常丰富。实施意见结合广东省实际，将主要程序和方法细化成11个方面，目的是更好地发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用，更加关注财政资金使用绩效和政策实施效果，提高人大预算审查监督的针对性和有效性。

人大支出预算审查监督是指对保障政府机构运转和履行职能的资金分配与使用活动开展的审查监督工作。人大政策审查是指对与政府预算管理活动密切关联的公共政策开展的审查监督工作。政策是预算支出的重要依据，人大既要关注支出本身的绩效情况，也要关注预算支出背后是否有相应的政策依据及政策目标、政策是否有效等。有政策不一定产生预算支出，如税收改革政策，其影响主要在收入端，而不是支出端。

（二）主要意义

有利于提升财政资金使用绩效。在经济新常态下，财政收入增速下滑，税收弹性系数走低，财政支出刚性日益增长，因此，重视财政资金使用绩效、落实绩效预算理念，是应对日益突出的财政收支矛盾的有效措施。

有利于政府政策的贯彻落实。人大预算审查向政策拓展，能增强政策对支出预算编制的指导和约束作用，帮助政府修正政策或调整政策执行的方式，使政策更好地服务于经济社会发展大局。

有利于实现人大监督制度的创新。预算审查监督是法律赋予人大的一项重要权力，但长期以来，中国行政主导型预算审查监督使得人大对预算审查监督的有效性有待提高。通过强化人大对预算支出和政策的审查监督，有利于通过外部力量推动实现对政府内部权力的制约，实现人大监督工作的创新。

有利于推动国家治理现代化。十八届三中全会提出要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。人大通过抓住政策导向和支出预算，就可以了解政府 “应该做什么”“做了什么”“做得怎么样”，助推国家治理能力现代化。

地方人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作的主要实践

（一）以部门预算审查为切入点，实施对支出预算的全过程监督。长春市人大常委会发现，以部门预算审查为切入点，能够很好地实现解剖麻雀、以点带面的审查效果。主要做法是采取集中审查和重点审查相结合、会前审查和大会审查相结合、书面审查和现场询问相结合的方式，侧重审查部门预算的每一个环节，建立起对部门预算从编制到执行的全过程审查监督机制。据了解，目前吉林省已实现了对全部（93个）市级一级预算单位部门预算审查的全覆盖。

（二）细化预算支出审查监督标准。北京市人大常委会出台《北京市预算审查监督条例》，将重点支出界定为与北京市人民政府确定的年度重点工作和重点事项相对应的财力支出，并将重点投资项目界定为单项固定资产投资总额占比在当年政府固定资产投资总量1%以上，或者固定投资总额排序前 10 位的投资项目，为人大支出预算审查监督提供可操作化的评价尺度。

（三）加强了制度和沟通机制建设。上海市青浦区人大先后制定了《青浦区人民代表大会常务委员会预算审查咨询专家管理办法（试行）》等，建立区人大常委会预算工委、区财政局、区审计局绩效管理三方会商机制。北京市人大常委会在初步审查会议前，加强与财政局、发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、税务局与人力资源和社会保障局等综合性部门交流；在召开初步审查会议时，邀请上述政府综合性部门的相关负责人到会听取审议意见，对市级预算草案初步方案进行说明，并接受询问；在初步审查会议后，北京市人大常委会以党组的名义将初步审查意见提交给市委，为市委下年工作决策提供重要参考。

（四）实施部门决算编制试点改革。开展决算编制改革是决算审查监督的重要条件。安徽省人大常委会选取省直单位实行分项目部门决算编制试点改革，改变以往将所有项目支出混在一起再按功能分类进行编制的方法，细化每个项目的经济性质分类，便于分析财政支出的真实性与合理性，也为项目的绩效审查监督奠定了基础。同时，还要求将决算数与预算数、预算调整数进行对比列示，在决算中反映预算的落实情况。

（五）加强对重点支出和重大投资项目的审查监督。上海市人大常委会改变以往大多是按照财政资金量的占比来确定调研部门的做法，2018年结合全国两会和市人代会的精神，围绕“三大攻坚战”的国家任务、上海“五个中心建设”的目标任务，以及中国国际进口博览会等有关的重点部门、重大项目的预算执行情况开展调研，审查监督部门预算贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署情况。

（六）加强预算联网监督系统的源头设计和应用。上海市人大常委会从设计理念上将指导意见的工作要求落实到预算联网监督系统功能和模块中去。在内容设置上，力求打造从预算编制开始的全过程智能审查计划，以预算编制、调整、执行和决算审查为纵线，以部门预算、国有资产监督管理、重大投资建设项目、重点支出、政策执行、转移支付下达执行等为横线，进行审查监督分析。在整体框架上，通过建立人大代表、专家、专门委员会、预算工委以及联网部门五个工作平台，让不同用户按照各自的工作要求、在各自的管理权限内开展在线审查监督及相关服务。

地方人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作的主要不足

（一）对政策的领悟力有待进一步提高。指导意见是党中央强化人大预决算审查监督职责的重要决策部署，其主要内容、程序方法非常丰富。一方面，各地方人大虽然前期结合地方实际情况进行了一些初步探索，但也有些地方存在满足于规定动作、习惯点到为止、存在畏难情绪等现象。如何真正弄通弄透中央、省的意见精神，结合实际落实好地方人大预决算审查监督职责，还需要继续努力。另一方面，个别地方政府及其相关部门对政策认识也存在不到位的情况，在预算管理中很少真正从政策角度出发考虑问题，也未能积极主动反映政策全貌。

（二）人大监督的专业性有待加强。支出预算及政策审查涉及的内容非常广，包括产业经济、社会事业、基础设施建设等，财政支出项目动辄几百甚至过千，对应各级各类政策的内容也非常广泛。但大多数地方人大预算审查机构是财经工委，且仅设主任、副主任各一名，虽然可以发动代表、专家参与到工作中，但专业监督力量还是显得比较单薄和吃力。

（三）新的送审格式有待形成。目前，不但支出项目多，而且政策多、涉及部门多，无论是从预算联网监督系统还是其他途径，暂时无法实现支出预算与政策的直接关联，难以了解各支出项目的背景、目标、支出计划、执行情况、最终绩效等情况，影响人大对支出预算的总量和结构作出科学合理判断的质量，信息不对称的情况有待解决，要方便快捷地进行向支出预算的政策拓展审查，还有很大量的工作需要做。

（四）监督的重点不够突出。部分地方人大还是习惯于做好日常规定动作，监督审查中程序性审查多、实质性审查少，对中央重大方针政策和地方党委工作安排、预算编制完整性与支出政策衔接匹配情况、绩效预算管理及审计查出问题整改等，仅停留在会议、调研等层面，审查力度不够，监督效果不突出。

（五）预算联网监督的应用水平有待提高。目前，各地基本已建立人大预算联网监督系统并投入运行，但实际应用效果、智能化水平、应用场景等方面还有待提升，主要表现为数字多，政策和绩效、直观图像少。以重点工程项目为例，无法对工程项目的时间进度、实物量进度、资金进度一目了然。

推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的建议

（一）坚持党的集中统一领导，服务党委工作大局。首先，作为地方人大，要深刻领会并把握好意见的精神实质，重要事项和问题要及时向本级党委请示报告。要跳出纯业务的角度，从人大法定监督的层面明确人大的职责和需求，要多关注支出、多关注政策、多关注绩效，通过法定程序、法定方式，使预算有效反映和落实地方党委的决策部署。其次，政府及其部门要正确认识监督与支持的关系，提高政治站位，认识到人大预算监督有利于提高财政资金使用效率、规范行政权力运行，自觉支持人大预算监督从财政数字审查向政策审查转变，共同服务好地方改革发展大局。

（二）加强工作指导，推动地方人大预算审查监督工作向前发展。一是全国或省级人大进一步加强对地方人大的经常性指导，总结推广地方监督工作的好做法，特别是各专门委员会如何落实审查监督工作、常委会如何建立长效机制等，指导地方人大不断提升工作水平。二是加强预算联网监督平台建设和应用的做法交流，指导地方人大进一步通过系统做好日常分析应用工作，适时升级完善系统，提高系统的可视化和智能化水平，通过线上线下相结合，变被动监督为主动监督，不断适应新时代财政改革和人大监督的新要求。

（三）坚持稳步推进，创新支出预算审查监督的思维和方式。一是由点到面有序开展。地方人大可以结合本地的传统和优势，按项目或按部门等方式，选择一个内容做深做透，搞清楚近年来经费安排变化情况、政策依据、绩效目标，以及受惠对象的数量、产出的经济效益和社会效益等。在获得实践经验的基础上，再有序推进其他内容的审查监督。二是在本级党委的支持下，根据审查监督工作需要，综合运用现有的预算审查监督方法，如：听取报告汇报、专题调研、特定问题调查、规范性文件备案审查、询问和质询等，以提高人大预算监督的实效。

（四）创建新机制，确保人大预算审查监督行稳致远。一是政府部门要创新预算报送的格式。按照党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，积极改进完善预决算报告和预决算草案编报工作。支出预算原则上要反映各项支出预算安排的政策依据、标准、支出方向及绩效目标等，支出预算和决算要列示政府重大投资计划和重大投资项目表，使人大代表对待审查的有关资料一目了然。二是逐步制订完善人大系列预算审查监督的办法，例如：制定人大审查监督项目产生的办法、人大代表全过程预算监督的办法、人大绩效预算监督办法、人民群众有序参与监督办法等。三是探索结合人大法定职能建立预算审查监督新机制。例如：探索通过常委会讨论决定重大事项的方式，实现人大对政府重大投资项目监督的制度化；探索建立政府预算绩效向人大常委会报告机制等。

（五）发挥人大代表作用，提高参与预算审查监督的积极性。预算审查监督是人大代表履行职责的重要内容之一。首先，要组织代表认真学习指导意见和实施意见的精神，领会新时期党中央关于人大监督的重要决策部署，明白预算数字中有政治。其次，代表来自社会各界，对于政府政策落实情况有自己的体会和感受，要注意从代表的意见建议中收集他们关心的热点难点问题，以政策的实施和效果为切入点拓展至预算，使之前的“数字预算”变得更生动易懂，提高代表参与预算审查监督的积极性和履职水平。

（六）加强人大与政府部门的合作，助推预算监督工作顺利开展。克服人大财经工委人手少的难题，一个有效的途径是增进政府部门对人大预算审查监督工作的配合。例如，由财政部门归口负责收集、准备预算审查资料，预算联网系统升级时充分听取财政的意见建议和相关支出标准，组织开展工作量比较大的调查研究等；人大对支出预算和政策进行审查监督时，充分参考审计查出问题及其整改情况等内容进行跟进。

（七）增强基层力量，推进地方人大预算审查监督机构队伍建设。加强地方人大预算审查监督工作机构建设，有利于确保和提升预算审查监督的专业水平和工作质量，是做好新形势下人大预算审查监督工作新任务的基础保障。建议以贯彻落实指导意见和实施意见为契机，进一步加强地方各级人大预算审查监督队伍建设，对地方各级人大预算审查监督机构的设置和人员配备做出原则性的指导意见，明确制度安排。