横山高标准宽幅梯田建设现状、存在的问题及建议

雷景军 祁晓维 祁华 侯静

摘要：横山自然条件优越，气候适宜，发展产业前景良好，但存在的问题也不少，根据近几年实施具体情况，要善于发现问题，更应该努力去解决问题，紧紧抓住横山高标准宽幅梯田建设这一美好机遇，妥善处理好出现的一切矛盾问题，提高服务站位，实施好横山产业发展这条致富之路。

关键词：横山宽幅梯田;建设现状;存在问题;建议

高标准宽幅梯田建设是提高农业综合生产能力，保障粮食安全的基础性工程，是转变农业发展方式，促进集约规模经营，加快农业现代化进程，实现农业增效、农民增收、农村发展的重要举措。

横山区是传统农业大区，农业人口占总人口82.7%，无定河、芦河的形成把横山分成北部风沙草滩和南部黄土丘陵沟壑区两大部分。北部风沙草滩地区受风沙和冻害的危害比较频繁，而南部山区自然条件恶劣，水土流失严重、广种薄收、农田弃耕撂荒现象严重，机械化生产难以发展。

立足于现状，横山区委研究确定确立以“综合整治、整村推进”的总体思路。第一步确定以修建高标准宽幅梯田为突破口，加强农业基础建设，改善农村生产条件，增加农民收入。第二步利用建好的高标准宽幅梯田，加快建成横山山地苹果、小杂粮、马铃薯、设施农业、人工种草等多种产业基地，充分发挥农业现代化机械的作用，稳步迈进中国特色社会主义乡村振兴道路，实现横山农业强区的宏伟目标。

1 高标准宽幅梯田发展的状况

从2016年开始行动，横山区委把建设高标准宽幅梯田作为全区的一号工程来抓，确定丘陵地区10°以下的坡耕地，应用现代机械改造成9m以上的寬幅梯田，发展机械化作业，从而大大提高生产效率。同时，在修好高标准宽幅梯田的顶部配套修建100m3的大蓄水池，可以配套滴灌设施，解决农作物干旱时需水的环节。

到2020年底，利用5年时间，横山区财政总投资4.4亿多元，共建成高标准宽幅梯田1.97万hm2，涉及478个行政村，农户61882户，人口141315人，其中贫困户6643户，贫困人口20343人。发展名优杂粮面积

0.8万hm2，山地苹果0.4万hm2，中药材3万hm2，马铃薯、玉米、饲草12万hm2，大棚1万座。

2 高标准宽幅梯田发展的前景

高标准宽幅梯田建设的实施，农业综合生产能力明显提高。高标准宽幅梯田的建成，能初步形成水、田、林、路综合配套的新格局。根据多年来我区农业综合改造的实践，每建设1亩高标准宽幅梯田，平均增加粮食70～100kg左右，扩大种植面积1.4倍，农民年人均纯收入增加300元，经济效益显著，生活水平明显改善，产业收入达到4.5亿元。

高标准宽幅梯田建设的实施，生态效益显著。高标准宽幅梯田的建设最大限度地提高了水资源利用率，提高了森林覆盖率、光能利用率、降低了旱涝灾害率，减少了水土流失，防止了土壤沙化。使耕作区内春秋增温，夏季降温，风速降低，蒸发减少，灾害减轻。使之多种类、多功能效益不可估量。

高标准宽幅梯田建设的实施，调整了农业产业结构，增加了农民收入。高标准宽幅梯田的建成，有条件、能够实现农业机械化作业，降低劳动强度，减少用工，有利发展第三产业，增加农民经济收入。随着科技人才在农村的不断充实，科普知识的推广应用，农村的整体文化水平会有所提高，发展农业产业的路就会更快、更好。

高标准宽幅梯田的建设实施，有利于农村集体经壮大。发展高标准宽幅梯田进行统一规划，打破原来一家一户的土地界限，集中连片发展高标准宽幅梯田，有利于土地集约化经营，有利于提高土地利用率和产出率，逐步形成社会效益、经济效益和生态效益的良性循环，乡村振兴才会稳步发展。

高标准宽幅梯田建设的实施，不但增加耕地，改造了中低产田，提高了土地利用率和生产水平，而且还使区内山水田林路得到优化配置，取得多方面的社会效益。同时宽幅梯田的实施不仅能把以前“跑水跑土跑肥”的三跑田，变成了“保水保土保肥”的三保田，而且还能大大降低频繁的自然灾害，农作物单产不断提高。

高标准宽幅梯田的实施，丘陵地带初步形成了种草绿化发展羊仔，乔灌林木绕村固风沙，建站抽水灌溉农田，粮食单产再提高，支沟谷坊保拦蓄，庭院林果促增收的综合治理模式。实现了地不裸露，水不下山，泥不出沟，田不起旱，畜不缺草的治理目标，使项目区步入了山青、水绿、民富的发展的快速轨道。

3 高标准宽幅梯田建设存在问题

3.1 统筹协调力度不强

区级部门没有统一牵头，致使在建设过程作用还没有充分发挥，特别是个别单位，业务人员比较少，建设任务却是以往工作量的几倍以上，需要承担大量的业务工作和现场指导服务任务，难以同时履行好部门间的统筹协调工作。从部门间协调配合上看，高标准宽幅梯田建设工作主要由农业农村局和国土资源局具体实施，其他单位参与的积极性不高。从各镇、街道和办事处推进力度来看，部分镇、街道和办事处党政主要领导重视程度不够，把具体工作交给分管领导牵头，加上国土、农业隶属于不同分管上级领导，工作推进上存在着“两张皮”的现象。

3.2 前期基础工作准备不充分

3.2.1 项目区规划设计不够科学合理

部分高标准宽幅梯田项目从立项到开工建设时间较短、较为仓促，在设计过程中现场勘查不够仔细。部分项目只是简单、机械地将村上报面积累计相加，以达到项目申报建设面积，对于项目区的产业发展方向、道路建设、灌排设施等缺乏长远规划和考虑，常常造成无法按照设计进行施工或者被迫修改设计方案的现象，影响了高标准宽幅梯田建设的进度。

3.2.2 土地指标入库调查不够充分

实施过程中对部分镇、结合办事处由于前期调查不够深入细致、论证不够充分，没有认真征求群众意见，赶进度、片面追求上报面积，导致好多项目没有上图入库，使高标准宽幅梯田真正没有达到高标准的要求。三是项目入库把握不准。按照省国土厅要求，申报挂钩复垦项目必须符合土地利用总体规划和耕地后备资源规划，但部分单位在调查地块过程中忽略了规划的刚性要求，随意突破，致使项目选址不符合项目入库要求。此外，现状图上的图斑与实际不符，使高标准宽幅梯田面积没有办法核实实施。

3.3 项目建设管理水平有待提高

在施工单位管理上，施工单位质量参差不齐，加上高标准宽幅梯田建设较为分散，多为开放式工地，建设质量、标准和进度难以保证。此外，中标单位转包的现象仍然存在。在工程质量监管上，部分镇、村现场管理人员力量相对不足，工作积极性不高，主要依赖专业监理，疏于项目的现场监管。在工程验收上，以镇、村和业务主管部门的自我验收为主，主要依靠项目管理人员的工作经验，缺乏科学的数据支撑，专业性、技术性、权威性的管理有待进一步提高。

3.4 投资运营机制有待创新完善

3.4.1 投入渠道较为单一，社会资本参与度不高

我区“十二五”期间，1.97万hm2高标准宽幅梯田建设基本为政府投入，在资金筹措上也主要是通过争取上级财政专项资金和地方融资两种方式，社会资本参与高标准宽幅梯田建设明显不足。相关职能部门和镇政府在争取上级项目资金的主动性还远远不够。

3.4.2 土地规模流转机制不够顺畅，开发利用水平偏低

从整个建成的高标准宽幅梯田来看，有的镇政府为了完成土地流转指标，将新建的宽幅梯田发包给外地家庭农户进行种植，规模化、集约化经营水平不高，既存在较大的违约风险，也不利于农业生产经营水平的提高。区政府应鼓励有条件的村先进行流转，委托给村集体开展经营，有利于村民参与管理，有利于村集体经济壮大，有利于耕地质量提升和长远的发展。

4 高标准宽幅梯田建设建议

4.1 切实加大统筹协调力度

要完善组织推进机制。充分发挥好牵头协调和指导作用，定期召开现场推进会和专项工作研讨会，及时分析和解决工作中的困难和出现的问题。建立健全“周汇报、月讲评、季推进”工作机制，切实做到工作推进常态化。充分借鉴和学习外地区、县、市成功经验，由区委或区政府分管领导亲自兼任领导小组，进一步提升统筹协调层次。要增强工作合力，进一步明确领导小组成员单位的工作职责，加强对成员单位履职尽责情况的汇报、通报和点评，促使部门之间通力配合、齐抓共管，形成合力。要压实工作责任，严格落实各区、镇和有关职能部门主要负责人“第一责任人”任务，切实做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调，解决工作推进“两张皮”问题。对已确定的各项推进任务，要建立健全压力传导机制，让每一位基层干部对各项工作任务了然于胸、责任在肩。要优化考核机制。进一步修订和完善高标准宽幅梯田建设工作考核激励机制，提高考核权重，加大奖惩力度。

4.2 扎实做好前期基础准备工作

4.2.1 精心编制项目区详细规划

各镇、村作为高标准宽幅梯田建设的责任主体，要高度重视每个项目区的详细规划编制工作。在规划设计过程中，既要依靠设计机构专业技术力量，又要充分征询村干部和村民意见，坚持上下结合，深入细致地调查，精益求精地设计，将每一个高标准宽幅梯田项目建设成为经得起历史和群众检验的精品工程。要增强规划统筹意识、长远发展意识、协调推进意识，充分做好与土地利用总体规划、中心镇建设规划、国土土地整理项目规划等经批准的相关规划的衔接，避免出现规划冲突和投资浪费。要加强最终规划设计方案的审查确认，不得随意对规划方案进行调整。

4.2.2 准确把握节点要求

要紧盯目标任务，倒计时间工期，全面准确把握项目规划设计、上图等各项工作的程序步骤和时间节点，做到推进之前心中有数、推进之中心中有底。

4.2.3 切实加强业务指导和服务

实施职能部门要进一步提高服务的主动性、针对性，围绕工程立项、招投标、方案编制等重点环节，预先告知步骤时间要求，提前介入、靠前服务、及早提醒，下好先手棋，打好主动仗，尽量为后续项目推进腾出时间。

4.2.4 注重营造浓厚氛围

项目所在镇、街道和办事处要加大宣传引导力度，特别是针对部分干部、群众模糊的思想认识，通过集中召开专题报告会、逐村逐户上门宣讲等多种方式，有的放矢地开展多种形式的宣传活动，宣传高标准宽幅梯田建设的目的和意义，宣传工程推进中的具体做法和政策，让支持高标准宽幅梯田建设成为广大干部群众的自觉行动。

4.3 持续提升项目建设管理水平

4.3.1 加强施工单位管理

在严格按照国家、省、市、区有关政策要求的前提下，根据高标准宽幅梯田项目建设施工的特点，通过合理设置招投资质条件、采取合理低价等方式，选择具备丰富施工经验、较强实力和良好信誉的施工单位参与高标准宽幅梯田建设。要加强标后管理，将违法转包、工程质量低劣、无故延长工期的施工单位列入黑名单，禁止参与我区高标准宽幅梯田建设。

4.3.2 强化现场质量监管

各镇、街和办事处要增加项目现场管理人员，加大现场巡查频次，加强工程质量督查，及时发现工程质量问题，迅速落实整改。要研究落实现场监督人员的工作津贴和交通补贴问题，充分调动镇、村干部和一线工作人员的积极性和主动性。

4.3.3 建立更加科学合理的检测验收体系

要进一步规范验收程序，积极引进第三方检测机构，对工程质量进行检测，提高检测验收的科学性、合理性、权威性。

4.4 创新完善投资运营机制

4.4.1 建立多元化的投入机制

区政府及有关职能部门要切实转变思想观念，認真贯彻落实上级等有关文件精神，积极探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持社会资本投资建设高标准宽幅梯田，推动高标准宽幅梯田建设持续发展。要加大对新型农业经营主体建设高标准宽幅梯田的支持力度，鼓励新型农业经营主体直接申报承建高标准农田项目，推动其建设、管理、运营、管护机制一体化。有关职能部门要紧紧抓住国家、省、市、区大力发展高标准宽幅梯田的有利时机，积极加强与上级有关部门的沟通协调，争取更多的项目和资金支持。同时，要加强项目资金监管，对高标准宽幅梯田项目涉及的购买服务资金要按照《预算法》的有关规定分年度列入财政预算，实行专户管理、专账核算，确保资金为项目专用。

4.4.2 完善土地规模流转政策保障

要进一步加大土地规模流转政策激励力度，积极引入金融保险机构，探索实施土地流转“履约保证保险模式”，建立健全土地流转风险防范机制，切实保障和维护农民土地流转收益。要针对规模农业生产配套设施建设用地审批、“空窗期”租金等关键瓶颈问题，研究制定出台专门的实施细则和政策意见，解决新型经营主体和镇、村干部的后顾之忧，加快实现土地规模流转。

4.4.3 深度接轨服务

要紧紧抓住榆林农副产品生产基地向外拓展的有利时机，组织专门人员和力量，主动对接榆林有关部门和行业协会，在高标准宽幅梯田建设区着力打造一批优质的榆林农副产品供应基地，不断提升和放大高标准农田建设产出效益。加大农业项目招商引资力度，深入开展精准招商，积极招引国内外知名大型农业龙头企业、共同参与开发和利用横山区高标准宽幅梯田建设。同时，制定出台专项激励政策，进一步加强本地农业经营主体的培育工作，充分发挥本地能人带动作用，扶持和壮大本地特色农业品牌。

4.4.4 健全完善长效管护机制

三分建七分管，要将高标准宽幅梯田管护纳入农村基础设施管护重要内容，落实专门的管护人员和经费，切实做好建后长效管护工作，确保我区高标准农田“建得成、管得好、长受益”。

参考文献

[1] 郭蓉蓉.高标准良田建设存在问题及建议[J].乡村科技，2015（13）：4.

[2] 刘清华.高标准农田建设中存在的问题与建议[J].农业科技与装备，2016（4）：73-75.