高校预算循环审计探究

党江艳 刘萌

摘 要：高校内部审计作为高校治理的内部保障，对预算管理的监督与完善起着重要作用。在总结相关文献的基础上，对PDCA循环应用于高校预算循环审计的可行性进行探究，主要从工作内容、工作流程、工作重点三个方面构建基于PDCA循环的高校预算循环审计模式。该模式所具有的持续改进的特点，可不断提高审计人员的预算审计能力和水平，有效提升高校预算审计工作的效率和质量，完善高校的预算循环审计体系。

关键词：PDCA循环;循环审计;高校预算

中图分类号：G647.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）18-0122-03

预算管理作为现代管理的重要组成部分，是高校实现战略目标、开展各类活动的基础。新《预算法》对高校建立系统的预算审计体系，保障教育职能的实现具有重大的指导意义，因此开展高校预算循环审计是高校内部审计的重要内容之一。高校预算循环审计是对高校的预算管理、收入管理、支出执行、绩效管理等方面进行的分层次、有重点的循环审查和评价。本文引入PDCA循环，对高校预算执行审计的“循环审计”模式进行探讨。

一、高校预算审计的相关理论及发展

在预算管理方面，我国学者有着不同的见解。王画宇（2009）认为，我国高校的预算主要是由财务部门的预算人员编制，而不像国外有专门设立的预算部门，因此，对于预算程序缺乏严格的控制，在这样的高校预算管理体制下，很容易形成实际工作与预算编制目标相距甚远的状况。储锦超、董必荣（2015）认为，高校预算管理体制应实施以战略为导向的模式，再辅助引入平衡计分卡工具。冯斌（2019）通过对高校预算的管理机构、编制、审批、执行、决算及评价等业务工作中的主要风险进行梳理和总结，针对性地提出了预算管理风险规避对策，如设立高校预算管理机构、制定预算业务内部控制制度等。

在预算审计方面，孙国海（2008）指出，部门预算执行审计的重点应该结合工作实际，贯穿从预算审批到预算支出使用的各个环节，审计内容必须抓住重点、围绕主线、明确目标，将各种审计方式有效结合起来，才能更好地发挥审计工作的实效。钱啸森（2008）认为，预算执行审计能够增强资金的使用效率，提高资金的管理水平。胡明友（2011）对高校预算执行审计进行了研究，并针对高校预算审计出现的问题提出了改进预算执行审计的方法与措施。刘红英（2014）提出高校预算审计主要聚焦于预算执行审计和决算审计，这种审计方式不利于发挥审计的作用，同时指出对于预算绩效审计和评价比较缺失。李朋磊（2019）提出，高校预算执行审计的深度、广度不够。综上，高校预算审计关注的重点一般是财务收支的执行情况，以及数据的准确性和真实性，集中在预算管理的中间阶段，对于事前预算编制的合理性监督以及事后预算执行的绩效评价关注较少。

二、PDCA循环与循环审计的逻辑关系

PDCA 循环是全面质量管理的基本工作方法，是一种具有促进工作质量、提升工作效果的闭环管理工作模式。PDCA循环过程由计划（Plan）、实施（Do）、检查（Check）、总结与处理（Action）四个环节组成。其中，计划环节（P）是通过调查分析，了解问题的现状和存在的薄弱环节，明确工作计划和目标，制定行之有效的方案;实施环节（D）是根据制定的方案，具體执行和有效开展工作，是完成工作预期目标的核心环节;检查环节（C）是对实施环节的检查检验，检验实施环节是否按计划执行，是否达到预期目标;总结与处理环节（A）是对之前环节的总结，对成功经验进行推广，对失败经验进行分析，目的是促进成功，避免失败，保障下一轮工作循环有效开展。PDCA循环理论，是将四个环节有机结合在一起，不断循环往复。同时，PDCA 循环又是一个不断递归的系统，形成环环相扣的滚动螺旋上升体系，使工作或者活动良性循环，不断提升目标。

一般情况下，内部审计流程分为审计准备、审计实施、审计报告和结果应用四个阶段。PDCA 循环中的计划（PLAN）呼应内部审计流程的审计准备工作;循环中的执行（DO）对应于内部审计流程的审计实施;PDCA 循环中的检查（CHECK）对应于内部审计流程的审计报告;PDCA 循环中的改进（ACTION）对应于内部审计流程的结果应用和后续审计。由此可见审计过程与PDCA循环理论在逻辑上存在一致性，都是通过循环往复和层层递进，促进工作质量和水平的不断提高。因此，内部审计工作的效率和质量的提高可借助PDCA 循环理论来解决。

而“循环预算审计”的新思路也是通过采用循环审计模式开展高校预算审计，将国家、高校、业务部门的发展战略相互融合，相互补充，秉承“一审三年，三年一审”的审计模式。这种模式不但贯彻了国家财税改革战略，同时有效促进了高校实现其长期发展战略的目标。根据战略部署的具体年度计划情况，每年的审计侧重点也不同，制定相应的审计工作计划和审计目标，形成三年一循环的审计工作方式，最终形成完善的循环预算审计体系。

将三年周期作为一个PDCA大循环，按照循环环节，分析存在的问题，提出具有建设性的改进措施和实施意见，并传递给下一个PDCA 循环，在未来的三年周期中得以继承和改进。将PDCA循环与预算审计相结合，会使高校预算审计工作效率更高，有效改变目前高校预算内审工作中存在的单一性和不连续性，审计结果更加严谨有效、更具建设性和参考性。

三、基于PDCA循环的高校预算审计模式的构建

（一）战略导向下高校预算循环审计的工作内容

循环期内的第一个年度，审计学校三年的预算整体执行情况，审计对象为实施预算管理的财务部门。审计实施的重点为预算编制是否以高校的战略发展为导向、学校战略目标的完成情况、学校的预算管理情况及制度建设情况、预算收入及支出执行情况等。第二个年度，主要对各业务单位近三年的预算执行情况开展审计，审计对象为掌握预算执行权的业务单位。审计重点为这些业务单位的预算目标是否与学校战略目标相一致，预算的完成及管理情况，预算支出的执行情况等。第三个年度，主要审计学校近三年财政专项资金的预算执行情况，审计对象为所有具有财政专项资金支配权的业务单位，审计重点为这些部门和单位的财政专项支出预算执行情况和预算绩效的完成情况。第四个年度，继承性又创新性地进入下一轮审计循环。

（二）战略导向下高校预算循环审计的工作流程

战略导向审计能真正从单位的战略目标出发，制定符合单位实际情况的审计计划、审计流程并实施审计作业，抓住单位最为关注的关键目标和风险，从而做到有的放矢。因此，战略导向下的高校预算循环审计工作流程应该从高校的战略目标出发，制定每个循环的审计过程。由于PDCA循环属于闭环管理的递归工作模式，P、D、C、A每一环节又可以再细分为一个完整的PDCA循环，即可以形成大循环包含小循环的工作实施模式。用PDCA循环对预算审计中的每个环节进行建模描述，通过PDCA循环把高校预算审计的各项工作有机地联系起来，相互协同、相互促进，不断提高高校预算审计工作的质量和效率。

每一年的审计过程，按PDCA循环划分为“P、D、C、A”四个环节，通过PDCA循环把三年的循环审计工作有机地联系起来。

1.P（Plan）：计划环节。以国家战略、学校战略、业务单位战略的有机统一为导向制定审计目标，每三年一个循环，明确审计目标、审计范围以及审计重点，确定预算审计分析方案。

2.D（Do）：实施环节。按照循环预算审计的工作内容的设计方案，分别进行学校预算总体执行情况审计、学校各业务单位近三年的预算执行情况审计、学校近三年财政专项资金的预算执行情况审计。

3.C（Check）：检查环节。检查环节主要是检查实施环节的效果是否达到审计工作的预期目标，检查的内容主要包括审计方案是否全面完成，审计方法的选择是否合理、审计流程是否到位等。

4.A（Action）：总结与处理。这一环节主要是根据检查环节，对失败的经验教训进行总结，分析未能达到审计目标的原因，并针对性提出改进建议和解决措施，目的是在下一次PDCA循环审计中，推广成功做法，规避失败教训。

（三）战略导向下高校循环预算审计的工作重点

根据“一审三年，三年一审”的循环预算内部审计模式，每年审计侧重点不同，在每一年的循环中，以下四方面为审计关注重点。

1.绩效目标。学校预算实行绩效管理，在预算申报时先由各业务单位根据学校整体发展战略和年度工作计划来制定本单位预算绩效目标，再由财务处统一形成学校整体预算绩效目标。各业务单位在该纵向控制下，横向协调制定本部门预算目标，遵循学校的预算管理办法和流程，最终形成学校的年度预算。循环审计中应结合审计工作周期和项目预算周期，考核其绩效目标制定的合理性、可实现性、科学性以及其实现程度。

2.预算约束。该环节的目的在于控制好预算执行。首先，对预算资金在各个业务单位的使用过程进行追踪，采用定期与不定期相结合的方式监督预算执行进度。如果发现问题，立即确认责任主体并查找问题发生的原因，并及时推进问题整改。其次，在预算执行的关键节点，各业务单位或部门编写绩效自评报告，由内部审计部门进行审核评价，以督促预算执行与绩效实现一体化，如果存在业务部门预算执行偏离部门绩效甚至偏离单位的整体绩效目标的情况，能够及时得到纠正。

3.考评约束。建立预算审计约束与激励机制。预算审计情况良好的业务单位，财务处在下年度或下一循环预算可予以充足的经费安排;对审计情况不好的单位，下一年度预算适当核减，不断加大审计力度，对容易出现问题的业务单位进行经常性审计。除此之外，建议将高校预算审计结果评议纳入干部考核范围。

4.信息公开。首先，不断加强校内信息平台建设及财务、审计公开制度。将高校的财务会计信息及预算、决算执行情况，按时发布到校内信息平台，实现信息共享，为实现监督提供有效的途径。其次，建议将绩效评价报告及时发布，预算绩效管理作为资金提质增效的有效手段，在预算审计过程中必须得到足够的重视。最后，注重审计结果公开和审计发现问题及时整改，同时发挥大监督体系的作用，接受多方监督。

结语

本文运用经典的PDCA循环理论，将“一审三年，三年一审”的预算审计模式与PDCA循环相结合，构建了一种基于PDCA循环的高校预算审计模式。这种螺旋上升、持续改进的闭环审计模式是对传统模式的改进和优化，有利于更好地发挥审计工作的职能。循环审计方案把学校战略目标与预算绩效目标置于审计环节中，并且通过绩效目标管理、预算约束管理、考评结果导向和信息公开等手段，有效提高了高校预算审计工作的效率和质量。

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