乡村振兴视角下我国乡村治理模式的演变逻辑及启示

李冠杰 李荣娟 郭佳 南吉卯 徐甜甜

摘 要：通过对古代皇权与绅权、近现代“乡绅”自治和新中国的“村民自治”历史演变与发展历程的梳理和分析可以发现，我国乡村治理呈现出国家层面行政化与乡村层面自治化齐头并进的变化轨迹。在当前乡村振兴战略背景下，要实现农村经济发展的同时，提高治理的有效性、科学性和规范性，建构符合实际的乡村治理模式，满足农业、农村、农民现代转型的迫切要求，走乡村善治之路，并承担起乡村振兴的历史重任，必须尊重“乡土中国”的历史基础和发展规律，反思单一行政化的近代做法和沉痛教训，发挥村民自治的当代元素和民主价值。

关键词：乡村振兴;乡村治理;演变

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.009

乡村振兴战略要求创新乡村治理体系，走乡村善治之路。所谓乡村善治，即如何通过有效的管理实现乡村经济社会的良好运行和有序发展。构建有效的乡村治理模式是推动乡村治理规范化、制度化、现代化和实现乡村善治的重要内容和关键环节，而分析和梳理我国乡村治理模式的历史演变与发展历程，并从中得出经验和启示，则是构建有效乡村治理模式的前提和基础。

1 皇权与绅权

古代的皇权与绅权存在较大差异。从结构上来看，皇权主要涉及法度制定权、重大决策权以及最高行政权。绅权则来源于皇权以外，既作为一种自保手段达到制衡皇权的目的以实现其工具性，又通过传统、规范、文字等服务和影响皇权并进而影响整个社会以实现其教化意图。在中国古代，唯有熟知传统、规范、文字的特殊人物才为“士”，基于此形成的绅士阶层并由此而来的绅权往往是一种教化权力。这种非正式的权力与皇权在博弈中维系着几千年的大一统社会并构成独特的“双轨政治”，即皇权和绅权并存，皇帝和绅士共治，上通下达、来去自如。实践中，皇权实现衙门内事务的处理，绅权则担负衙门外区域的自治，其凭借特殊的社会地位和私人关系，向各级衙门甚至皇帝本人施压，自下而上，修改政令，发挥效力，限制皇权。

基于皇权与绅权的复杂关系而形成的“县政乡治”，即农村社会的自治化是古代国家治理结构在这一层次上的主要体现。我国古代的“乡”长期以来形成的士绅自治，类似于社会管理组织，发挥着秩序维持、调解乡里、教化民众和规范民风的作用。这种寓于乡土之中的社会管理组织不同于正式官僚体制中的衙门而实行自治和自我管理，原因在于皇权的边陲是县政，县衙是最基层的政权单元，皇权和绅权的边界相对清晰，官治和自治的范围相对明确。然而，皇权和绅权并非孤立独行，两者具有兼容性和排斥性。所谓兼容性是指，皇权的利益诉求自上而下必然要延伸至乡村社会，从而要求士绅自治与中央统治完全连通，这样可以有效节约皇权统治成本，达到以族权控制乡村的目的。所谓排斥性是指，绅权在自治过程中自下而上把压力和诉求透到上层，从而实现对皇权的制衡，避免皇帝为所欲为，王朝更迭充分说明了这一点。这种兼容性和排斥性充分体现了乡村社会自治的特点，也反映出皇权与绅权的低水平制衡。在这样的体制下，中国古代农村社会发展必然停滞，激烈冲突和改朝换代不断上演，反复打破与反复建立简单循环，根本原因就在于低水平的古代农村社会自治化缺少对权力的民主化改造。

2 近现代“乡绅”自治

随着国家建构的完善及其居于主导地位的形成，由此造成社会阶层成分的变化以及各种责任的改变。士绅的来源逐渐由熟知传统、规范、文字的特殊人物和社会精英转为地方中介人。这种角色的演化要求只有承担博爱、援助、庇护等满足地方需要的事务才能获取领袖之身份，进而取得统治的合法性和持久性。这种地方关系的变化是建立在个体身份的缺失和交易系统不完善的基础之上，国家在保护交易中无能为力，只能寄希望于地方中介人通过自身影响和权威来实现对各种秩序的调整。这种地方中介人虽然以“精英”为中心，提供了地方的各种需要，但始终徘徊在国家中心整合系统之外。然而，随着这种地方中介人来源的异化，传统的士绅联系和社会内聚力不断弱化，通过信誉、权威维系自身地位和政治利益的可能性变小，再加上文化价值的退化和官僚化的推进，国家权力中心观念日益深入人心，这时农民眼中的地方精英就由地方中介人逐渐转变为官僚化的地方精英，地方精英官僚化最终形成。

由于国家权力中心观念下的国家政权建设，地方中介人成为地方精英的历史一去不返，取而代之的是团体型、权力型的掠夺性阶层。正是这个阶层的出现，使原来地方与民众间的文化、经济联系发生根本改变，从援助、庇护变为抽取、掠夺。掠夺性阶层使个人利益快速膨胀，同时也使地方衰退、国家削弱。因为在进行政权建设过程中，国家试图从民间获取资源的努力失败，而与此同时民间资源却越来越多地被掠夺性阶层牟取。因此，“国家政权建设”不可避免地使社会承压，使农民破产，基层权力基础动摇。另外，这一过程中所出现的国家政策也使掠夺性阶层强烈不满，农村经济发展停滞，政权建设目标难以完成。基于此，掠夺性阶层既不能违背国家收取资源的意愿，以保全合法性身份，又竭力维系传统自治和内部秩序。

“国家政权建设”中，农民运动的目标非常明确，即抗权和抗税。前者与国家有关，后者与掠夺性阶层有关。对于掠夺性阶层而言，试图采用合法体制通过反抗来最大化自身利益的行为必然危及国家政权;对于农民而言，则希望通过抗权和抗税引起国家对租税关系的重新重視;对于国家而言，它既需要限制掠夺性阶层的租金来源以协调、稳定与农民的关系，又不得不为保持财政收入的持续增加而默许，甚至支持掠夺性阶层的失范行为。在这种情况下，国家的介入行为与掠夺性阶层的庇护行为就具有了一致性，其结果是地方官员与掠夺性阶层相互勾结、不断强化，以及随之而来的地方官员财富的迅速增加和个人敛财行为的大肆流行。在官制所给予身份、地位的保护下，身份和财富的交换正好满足了这两类人聚敛财富各需的特定资源，升官和发财结合的程度日益紧密。这种交换在长期的实践中不断固化，使掠夺性阶层和地方官员的整体品质严重下降。掠夺性阶层正是通过自身所掌控财富资源与地方官员所掌控权力资源的交换，稳定自身的控制，由此官员——特定阶层勾连的地方网络正式形成。

3 新中国的“村民自治”

新中国成立以来，“村治”是“村民自治”的重要形式，“乡政”是国家政策介入的重要结果。乡村治理则沿着“乡政”和“村治”两条主线并列并行、相互博弈。

中国农村的“村民自治”是在新的历史条件下形成和发展、体现农村居民自主管理和自我服务、极具中国特色的和反映社会主义民主的一项基层社会治理制度。在实践中，“村民自治”往往通过多种形式和途径，以农村居民为主体，以最基本的组织单位“村”为范围，以村内公共利益和公共需要为内容，依法办理与有效落实民主事务和民主权利，确保国家对基层治理的实现。具体而言，在村级公共事务和公共需要方面，通过村民直接选举来实现组织上的民主，通过集体决定来实现决策上的民主，通过对各项事务的参与来实现管理上的民主，通过自治章程和乡规民约来实现自我约束和监督上的民主。《村民委员会组织法》则从自治组织形态层面进一步对村民委员会的组成、任期、性质、功能做了制度规定和详细安排，特别是在村民各项权利、村民意见反饋、集体财产管理、生产经营合作、履行法定义务、村务政务公开、配合乡镇政府、矛盾纠纷调解、专门委员会设置等方面，进一步明确了党的领导核心作用和实行民主管理的基本程序。

“乡政村治”正是在发挥村民委员会作用与协调处理同乡镇政府关系、自主管理村内事务同坚持党的领导和依法行政背景下所形成的治理思路和治理格局。“乡政”和“村治”相互影响，其中，“乡政”对“村治”主要在村干部的任免和调控、村干部的信任和支持、村治活动开展和检查、村组织和干部的考核评比、乡镇政府的政务推行以及个人情感交往等方面发生作用;“村治”对“乡政”主要在干部控制力、经济资源控制力、社会资源控制力等方面产生影响，从而出现乡镇政府权威削弱、政务推行滞后、管理效能降低、干群关系疏远等情形。综上所述，乡村治理中的“乡政”和“村治”，实质上是乡镇政府和村民委员会两个主体之间互动的结果，也是国家行政与村民自治互动的反映，以及国家权力与社会权力的交换和博弈。从目前“乡政”和“村治”的关系看，这种模式使乡镇与村之间产生了管理方式的转变，以及由此带来的调控能力的减弱。

4 启示

从皇权与绅权的“双轨政治”，到近现代的“乡绅”自治，再到新中国的“村民自治”，乡村治理的不断演变和发展，在此过程中呈现出国家层面行政化与乡村层面自治化齐头并进的变化轨迹。虽然不同时期乡村治理的形式不同，但在制度框架内国家对农村社会关系调整和控制的力度却从未放松和弱化。乡村治理与基层经济、政治、社会发展紧密联系，其地位和作用异常重要，但却不能脱离国家目标和国家政权建设实际需要，否则乡村治理将是无源之水、无本之木。近代中国半殖民地半封建社会的国家境遇就能很好地说明乡村治理是“然”。要想实现乡村自治与官治之间、乡村社会与政府之间的动态平衡，强化或弱小任何一方都将功亏一篑。因此，乡村治理模式的构建，既要完成乡土中国熟人社会的时代化改造，又要进行乡村民间自治组织的民主化培育，同时实现乡镇政府行政权力的合理化限制和明确化规范。乡村振兴战略要求乡村治理体制不断变革和创新，特别是在实现农村经济发展的同时，提高治理的有效性、科学性和规范性，走乡村善治之路。如何创新乡村治理体制，建构符合实际的乡村治理模式，满足农业、农村、农民现代转型的迫切要求，并承担起乡村振兴的历史重任，需要从善治追求和所面临的建设任务以及现行治理模式的缺陷与不足等方面进行改进和完善。但总的来说，“乡土中国”的历史基础和发展演变，单一行政化的近代做法和沉痛教训，村民自治的当代元素和民主价值，都不能否认。

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