浅谈现行推动多测合一的必要性和发展趋势

黄天和 麦普盛

摘  要：目前我国正处于基础建设的高速发展期，所有工程无一例外的都需要工程测量专业的辅助，例如：工业建设、桥梁、隧道、水利工程测量，以及城市建设测量，不动产测绘等等。而随着城乡发展需求，测绘工作会贯穿整个工程生产建设的各个环节，如：初期的用地预审、勘测定界、地形测绘、施工测量、地籍测量、房产测量等。工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策，根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发2019）11号文件精神，按照“统一标准、联合测绘、成果共享、依法监管”的思路，在工程建设项目行政审批涉及的测绘服务领域推行“多测合一”改革，打破行业垄断，提升服务效率，是不断激发市场活力和社会创造力的重要举措。

多测合一”，是指同一个工程建设项目在办理用地规划、绿化、人防、道路、消防、不动产等行政审批过程中，所涉及的测绘项目（包括地形测量、规划测量、勘测定界、地下管线测量）、不动产测绘（包括地籍和房产测绘）等多项测绘业务，由工程建设项目业主选择一家具备相应测绘资质的测绘单位承担，并在行政审批中按要求分别向审批部门推送并运用测绘成果。工程建设项目涉及的审批部门、审批事项较多。工程建设项目审批流程大致可划分为立项规划选址、建设用地审批、项目规划设计审批、监理施工招标、报建施工等五个阶段。其中，立项规划选址阶段主要包括项目《建设项目选址意见》的审批和建设项目立项审批;建设用地审批阶段主要包括办理用地审批手续、建设用地规划许可证核发等;项目规划设计审批段主要包括设计方案审批、初步设计审批、施工许可证核发、施工图审查等;监理施工招标阶段主要包括监理和施工招标、建设工程交易中心招投标、审核中介机构编制预算等，报建施工阶段包括核发建设项目施工许可证、建设工程质量安全监督、人防设备合同备案等。为了适应社会的进步，各行各业都会有相应的改变。多测合一是新时代测绘领域变革的一大进步，对建设单位来说是提高了效率、降低了成本，对测绘行业来说是一种变革、一种进步。本文探讨的就是工程建设过程中多测合一的必要性及未来的发展趋势。

一、多测合一的内容及技术要求

（一）、多测合一的内容

根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发2019）11号）文件精神，在深化“放管服”的改革背景下实行工程建设项目“多测合一”，由原来的多次委托变为一次委托，切实提高了工作效率，减轻企业的负担。“多测合一”是指投资建设项目从用地审批到不动产首次登记，将规划核实竣工测绘、不动产测绘（房产与地籍测绘）及其他相关测绘业务，合并为一个综合性测绘项目，实现一次委托、统一测绘、成果共享。建设单位自主选择符合条件的测绘资质单位来承担“多测合一”业务，分别向各个职能部门提供测绘成果和数据，作为商品房预售、规划竣工审批、房产交易、不动产登记、用地复核验收等依据，来实行一次性收费。

（二）、多测合一的技术要求

1.坐标系统及高程基准要求

坐标系统采用2000国家大地坐标系或依法批准的相对独立的坐标系统;高程基准采用1985国家高程基准。采用依法批准的当地独立的坐标系统地区，须将多测合一测绘有关坐标数据转换成2000国家大地坐标系，确保全省成果共享顺畅。

2.计量单位及取位要求

（1）点位坐标单位为米（m），测量取至0.001m，图面成果取至0.001m;

（2）高程点单位为米（m），测量取至0.001m，图面成果取至0.01m。

（3）长度、高度单位为米（m），测量取至0.01m，图面成果取至0.01m。

（4）面积单位为平方米（㎡），图面成果取至0.01㎡。

3.精度要求

（2）点位精度。

1）房屋细部点、界址点相对于邻近控制点的点位误差和间距超过50m的相邻两个界址点的间距误差，中误差≤±0.05m，限差≤0.10m。

2）房屋建筑之外，明显地物点相对邻近图根点的点位中误差≤±0.05m，地物点之间的间距中误差≤±0.07m;隐蔽地物点相对邻近图根点的点位中误差≤±0.07m，地物点之间的间距中误差≤±0.10m。地物点的高程中误差≤±0.05m。

（3）高度、长度测量精度。

1）房屋层高、边长的测量误差，中误差≤±（0.014+0.0007D）m，限差≤±（0.028+0.0014D）m。

2）建（构）筑物底层至室内外地坪的高程测量中误差≤±0.03m，高度测量中误差≤±0.05m，施测困难或非特征部位可放宽至0.5倍。

3）面积测量精度。建筑面积中误差≤±（ ）㎡，限差≤  ㎡。

4）测绘过程中使用的仪器设备应经过依法授权的机构检定、校准合格，不得超过有效期限。

5）使用的軟件应依法通过测评或鉴定。

4.数据格式和编码要求

多测合一测绘成果中地理信息成果部分必须采用符合国家标准的数据格式，满足成果入库和共享需要。

多测合一测绘遵循《不动产单元设定与代码编制规则》（GB/T 37346-2019）要求划分和设定不动产单元、编制不动产单元代码，每个不动产单元应具有唯一代码（《不动产权籍调查技术方案》（试行））。

二、多测合一对测绘单位的影响

工程建设项目审批流程大致可划分为立项规划选址、建设用地审批、项目规划设计审批、监理施工招标、报建施工等五个阶段，基本上都要以测绘成果为依据。一些审批部门历史上组建有测绘单位，负责审批前的测绘工作。这些测绘单位大多都是事业单位，有差额拨款的，有自收自支的，还有些改为企业的，仍实行全额拨款、衣食无忧的不是很多。改革都是利益的再分配。多测合一，意味着工程建设项目审批相关测绘市场将彻底放开，以及一个地方测绘总业务将会变少。市场一旦放开，将导致弱小的测绘单位业务量减少而面临生存危机，并给其主管部门（即项目审批部门）造成大压力。与此同时，测绘资质条件好的、技术力量雄厚的测绘单位，则希望放开市场，实现公平竞争。

2018年5月14日，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），其中第10条规定：“推行联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收等。”2019年3月13日出台的《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）要求：“对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革。覆盖行政许可等审批事项和技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等其他类型事项，推动流程优化和标准化。”“对于验收涉及的测绘工作，实行‘一次委托、联合测绘、成果共享’”。

可见“多测合一”是国务院推行工程建设项目审批制度改革的重要内容之一，意在推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境。多测合一改革利国利民，近年来，各地也出台多测合一规范性文件。

工程建设项目审批相关测绘工作，属中介技术服务的范畴，而不是哪个测绘单位的固有“职能”。只要測绘单位具备相应的资质条件，均可依法承揽工程建设项目审批流程中的相关测绘业务。2实际上，事业性质的测绘单位在面临“多测合一”新政的同时，还要面临事业单位机构改革。按照事业单位的改革方向，具有经营性质的事业单位实施企业化改革已经是定局。

改革洪流势不可挡。“多测合一”改革不但有利于政府行政效能的提高，而且必将倒逼测绘单位转变思想，强化契约精神和服务意识，不断提升技术实力和测绘成果质量。

三、多测合一的发展趋势

近年来，企业、住宅、工业用地等工程建设测绘从项目申请到审批验收都要经过规划、国土、住建三重测绘服务，各部门之间的材料递交和审核过程也较为繁琐。为了响应国务院提出的便民政务改革意见，部分自然资源和规划局根据对新申请建设项目中涉及测绘服务计划实施不动产“多测合一、联合测绘”的重大改革方针，以便于达到数据成果共享、提高工作效率，简化各企业单位及广大群众办理测绘业务的时间损耗，从而提高政务工作的社会服务满意度。原来各部门之间的测绘流程和准备材料都有些许区别，测绘方法和测绘规范有相同也有不同，有些能重复利用的数据资料因为各部门之间联系不紧密便造成了资源浪费和重复测量，也对服务企业和群众产生一些负面影响。对此，我以自己的从业经验简单介绍三种不动产登记前期所涉及到的测绘业务。

规划竣工测绘主要包含规划、地下管线、不动产（地籍、房产）测量。前期需要核对图纸资料以及查找项目施工区域内已有的等级控制点以及检查控制点是否保存完好。确定已有等级控制点可采用GNSS静态、导线测量等方法布设首级平面控制;RTKCORS技术布设图根平面控制点，对于困难地区可采用导线测量布设也可采用GNSS静态、电磁波测距导线等方法布设首级高程控制。对于碎部测量可采用极坐标法进行外业数据采集，对不利于采集的碎部点也可采用截距法、解析法等测量方法进行施测。根据规划测绘要求采集各类地形、地物要素。主要包括建筑物平面位置、高度及建筑物底下构筑轮廓、车位、道路线、管线、沟渠、河流、绿地范围、配电设备、标高等要素。精度指标符合相关技术规程规范要求。数字化成图时将外业采集的坐标数据录入绘图软件，内业绘制成图。成图过程中保证各类地形地物要素齐全、无遗漏，点线之间绘制严谨，地形、地貌表示清晰、完整。竣工图图面成果主要由各类地形、地物要素、要素符号及图面注记组成。编制过程可根据地物类别进行图层分类，并以不同颜色进行区分。地物属性要满足竣工图成果编制要求，如河流、道路、围墙沟渠等一般以线状地物属性表示，地下室、房屋、棚房等构筑物一般以面状地物属性表示，注记、符号表示方式参照对应比例尺的地形图标准。图件成果最终以矩形或正方形分幅图的形式提供，参照图幅分幅标准样式编制，最后提交规划竣工测量图件和相关测绘成果组卷归档基础资料。

国土权籍测量前期材料收集已有的图形数据并做好权属调工作，例如搜集土地证、房产证、不动产证、建设工程许可证、规划验收合格证、国有土地使用权的转让协议、土地征（拨）用批文等相关权源资料。外业测量检定所需的仪器设备如尺、钢钉、喷漆、工作底图等辅助工具以及准备各种表格、指界通知书等指界资料。权属调查要清查每宗土地的权利人、现有权利和用途，并在现场标定宗地界址、位置，绘制权属调查草图，填写地籍调查表。在日常换发不动产证中若界址未发生变化的宗地可延用原宗地数据并且使用原不动产权藉调查表，外业控制点布设可参照竣工验收测绘方法，测绘后期数字化成图将外业采集的坐标数据录入绘图软件绘制成图。不同地籍、地形要素分层绘制，保证地籍图图面清晰，文字、地籍符号标注齐全，地籍、地形要素绘制完整。将地籍图按入库要求整理图形数据，数据整理格式与数据库要素图层、数据分类代码要相互对应，图形属性严格按照数据入库标准，如房屋形成面状闭合，围墙、驳岸、栅栏等地物按逆时针方向绘制等。录入完成后编写不动产单元代码并且根据数据库软件系统生成宗地图，按地籍规程标准整饰编制宗地图，调整比例尺并将图件成果上传至登记软件管理系统再根据地籍规范要求计算各面积，如建筑占地面积、宗地面积、各地类面积，编制成果表格并将成果材料归档。

住建房产测量前期主要收集建设工程施工许可证、规划许可证、建筑竣工图、土地使用权证、出让合同、用地批复等相关土地房产资料以及民政或公安部门出具的坐落门牌号证明。测绘外业小组准备并检查测绘所需的仪器设备及车辆等辅助工具和需要的外业数据图纸材料，其中包括遥感影像、航测影像等卫片数据图件。外业作业完成后测量单位可参考地籍测量的作业流程进行作业，包括控制测量、细部测量及内业成图的过程，其中房产测量需要注意的是进行现场核对坐落门牌号、记录房屋结构信息以及房屋产权来源调查和房屋单元的划分和编号并且对建筑的相关距离进行全部勘查丈量。精度指标符合相关技术规程规范要求。内业整理好房产图形数据和外业勘查丈量数据后计算房屋的建筑面积，计算方法严格按照房产测量规程规范（《房产测量规范》第1单元：房产测量规定），计算建筑面积全算、半算、不算的情况类型和公摊面积计算方法最终编制建筑面积计算表、分丘分户图、房产测量报告等房产测绘成果，并对数据资料进行归档整理。

参考文献：

[1]刘海军，关于开展“多测合一”（联合测绘）的探讨《视界观·上半月》2019年第06期

[2]卢杰，”多测合一、联合测绘”之发展趋势，《中国房地产·综合版》2020年第09期