应对重大公共卫生事件的减税降费政策优化机制构建

赵怡萌 李卓尔 柴佩佩

摘 要：在重大公共卫生事件发生时，为了推动经济社会的健康发展和社会生活的稳定有序，要做好疫情联防联控，及时进行灾害抵御和灾后恢复，宏观调控发挥了关键作用，而税收政策作为其中重要“抓手”之一，也积极发挥了其应有的作用。在当前疫情防控形势下以及应对未来类似突发公共卫生事件中，探讨分析减税降费政策经济效应和优化机制就显得尤为重要。

关键词：重大公共卫生事件;减税降费;优化机制

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.18.062

0 引言

减税降费是一系列旨在降低各类行政事业性收费和有针对性地减税的措施，也是国家精简政府机构，把经营管理权下放给企业在社会经济领域的深化和体现。拉弗曲线表明，税率在超过一定范围时，税收收入和税率呈现负相关。低税率更利于提高市场经济主体的生产积极性，虽然在短期内会降低税收，但长期来说会发展出更多的课税对象，进一步加速国民经济发展。我国减税降费政策主要包含两方面，一是“减免税收”;二是“行政事业性收费的取消、降低或停征”，主要目的是为了推动税费体制的改革和进步，加速我国社会经济的转型升级。随着减税降费政策的不断下沉，不仅能帮助企业建立有效的税费体系，在优化供给结构的同时，做到降成本、提品质，还可以提高税务机关的税收效率，降低追查成本。

在面对重大突发公共卫生事件时，积极有效的财税政策能够对经济社会的健康发展和人民生活的稳定有序发挥重要作用。针对“非典”疫情防控，高培勇（2003）指出，疫情期间我国主要出台了临时性的减税降费政策，缺乏对长期的公共卫生系统的投资建设及缺失公共卫生应急能力。杨京钟（2009）认为我国可以借鉴美日新等发达国家在面对重大灾害时出台的扶持政策，建立更加完备的财税应急制度，从而能在危难来临时刻及时实施应对措施。面对新冠肺炎疫情，张萌（2020）总结了自疫情以来我国出台的各项税费政策，他认为应当优化财政收支结构，完善在面对突发事件时的应急税收体系，构建积极的财政政策。李明、汪晓文（2020）所提出的观点是较为全面的，即以我国国情为基础，完善税收政策，建立应对突发公共卫生事件的系统程序，税收优惠向生物医药产业倾斜，提升我国在税费方面应对突发事件的速率。此外，在国际上，Maureen Lewis（2005）以艾滋病为研究背景，认为应积极发挥宏观政策、财政和慈善机构的作用，其中税收政策方面包含对公共卫生系统税费减免，将更多的税收用于医疗保健系统的更新升级。Lawrence O. Gostin（2014）针对埃博拉病毒的防控，提出应当建立全球性的基金组织，来帮扶发展中国家及低收入地区平稳过渡疫情期间的财政危机。

本文以新冠肺炎疫情为背景，梳理了“减税降费”政策的历程，以危机管理理论、凯恩斯减税理论和拉弗曲线为指导，对比分析“非典”和新冠肺炎疫情对经济的影响，以及“减税降费”政策在此期间的落实效果，立足于陕西省省情，分析减税降费在稳定或推动社会经济发展中的效应。找寻“减税降费”落实过程中的阻碍，从政策落实和优化两个方面提出进一步完善的思路。

1 理论与现状分析

1.1 理论分析

罗伯特·希斯首次提出4R危机管理理论，要求管理者主动将工作任务划分为缩减力、预备力、反应力和恢复力四类，其实质是将危机管理行为贯穿到组织的日常运营中。目前，4R危机管理理论已广泛应用在突发事件的应急管理领域，对于2020年初爆发的疫情，国家出台了一系列财税帮扶措施，降低企业应对疫情的成本，从而增加了企业内部的自留资金，企业可以有更充足的资金进行日常的“危机预防”模拟和预备工作。从缩短力和预备力的角度看，企业可以建立专门的监控机构，委派专业的监控人员进行定期的监督，确保能在出现危机预警信号时第一时间接收到，并迅速向企业内部传递消息启动相应的应急措施，最大程度的减少突发事件对企业的负面影响。而另外，人员也是减小危机冲击的一个重要因素。充足的资金可以使企业有余力加强对内部人员的培训和教育，提升领导和员工对危机管理的意识。

凯恩斯学派认为社会供给、就业及经济产出是由市场的有效需求决定的，而市场的有效需求包含由政府消耗性支出、投资需求、消费需求以及对外出口，投资欲和消费欲的下降是导致经济失衡和社会失业率激增的直接诱因。政府施行减税降费的实质就是推行积极的财税政策来平衡总供给和总需求。凯恩斯提出，经济危机的根源在于缺乏真正的市场需求，仅仅依靠市场自身无法使经济恢复到均衡状态，这时就需要政府出手，出台各类财税政策、扩大公共支出，保障就业、调节社会收入分配，通过刺激消费及投资需求来刺激总需求。

阿瑟拉弗于1974年提出的拉弗曲线清晰地阐释了税收收入（R）与税率（t）的关系。该理论认为，税率存在一个临界点（T），当t

1.2 现状分析

1.2.1 非典与新冠疫情时期经济影响对比分析

新冠肺炎疫情与SARS同为改革开放以来我国较为重大的突发公共卫生事件，对我国经济运行和制度建设均产生了显著影响。但由于我国所处经济环境的迥异、事件自身的特殊性等，此次疫情对经济的冲击比“非典”疫情更为强烈。

一是目前的宏观政策、产业结构、经济结构及对全球经济的影响与2003年截然不同。2003年，我国经济正处于高速增长过程中，我国GDP占全球GDP的比重只有4%，宏观政策施展空间较为宽裕，第二产业增加值占GDP比重最大，“非典”对我国经济所造成的损失远低于经济增长势头强劲所带来的好处。而党的十九大以来，经济结构的变化使得消费成为我国经济增长的中坚力量，第三产业增加值占GDP比重最大，而疫情對消费等服务业领域冲击较大，此次突发疫情进一步促使我国经济下行，使宏观政策逆周期调节难度倍增。

二是目前全球内的经济周期、贸易格局与2003年有很大不同。21世纪初，全球经济正飞速发展，我国刚加入WTO，全球化促使出口快速增长，对冲了疫情所带来的内需减少;而当前世界经济逆全球化的势头比较明显，新冠疫情的爆发将可能会加大全球经济下行，遏制我国经济高质量发展。

三是新冠肺炎疫情与“非典”疫情有其各自的独特性。与“非典”相比，新冠肺炎虽引发的病亡率更低，但其在春节期间爆发，由于全国人流量大加之其传播方式复杂、传染性极强、潜伏期更长，使得病毒传播速度更快，提升了疫情控制的难度。

1.2.2 陕西省减税降费政策效应分析

新冠疫情的爆发以及后续一系列不断扩展的次生影响，在很大程度上冲击了我国经济发展水平，给企业生存和发展带来了沉重打击。国家各部委为缓解企业资金压力、拉动内需、促进国民经济回升，出台了各类临时性减税降费政策，包括延长纳税申报期、缓缴企业所得税、减免部分增值税、房产税和城镇土地使用税、降低房屋租金及电气价格、减免企业社保费等，有效保障了整体经济稳中向好的发展态势。

2020年度陕西省地方财政收入降幅持续收窄，全省11个市区中有9个地区财政收入实现正向增长。这得益于“减税降费”政策涉及的范围较广、力度较大，有效缓解了企业的资金压力，使全省经济发展在疫情时期平稳过渡，实现了减税降费和经济增长相辅相成、齐头并进。同时，经济的复苏与企业的良好运转也拉动了就业率、扩张了新的就业岗位、优化了就业结构和就业形势，推动了企业可持续高质量发展，对维护我国社会稳定也具有重要意义。

减税降费政策的贯彻执行为陕西省的经济发展和企业运营都起到了良好的带动作用。为了不断顺应新形势下社会经济发展的需要，我国应坚持减税降费的政策引导，对不同类型企业进行不同程度的优惠扶持，在减轻企业经济压力的同时倒逼企业产业结构优化、资源整合升级，走高质量发展道路。实行减税降费政策，短期内确实会造成财政收入的下滑。但从长远目标来看，减税降费减轻了企业负担、优化了资金结构、拉动了人民的消费需求，有助于提升市场活力。因此，要持续推进和实施积极的财税政策，不断释放新的增长动能，保障我国经济的高质量发展。

2 优化机制

新冠疫情给各行各业带来生存挑战，中国政府为了应对危机，帮助企业渡过生存困境，保证减税降费的政策有针对性地实施，提高政策的时效性。面对2020年的新冠疫情，我国出台了加强政策，并结合相关行业准则的调整，以减轻有困难的行业企业，特别是生产力低下的中小微企业、个体工商户的税费压力。为了贯彻中央的宏观政策，有必要对这些减税降费政策进行优化，针对企业都要走出的困境，以更好地解决问题为导向，出台相应政策措施，注重减税降费和完善税务机制结合发挥作用。完善的减税降费政策在宏观政策中对经济增长和经济发展有举足轻重的地位，政策不完全会抑制经济的发展，给经济发展造成阻碍。不断完善的减税降费政策能使企业得到稳步发展，经济也可以得到的持续复苏。

2.1 政策制定优化

就短期政策而言，政府应该突出应急反应的效果，强调针对性。现在新冠疫情还处在较小范围的反复阶段，短期内应该积极合理配置相关医疗资源，全力做好疫情防控工作。所以，短期内应贯彻高效性与针对性相结合的原则，并以此来规划短期财税措施。

一要把宏观调控的重点放到财政政策上来，强化对形势的分析，让出台的政策能够更具有针对性。由于疫情在各地造成的影響不同，政府应提供差异化的财政政策应对，集中财政资金，提高地方应对能力。同时，要引导各级地方财税部门根据实际受疫情影响企业的实际情况，特别是中小企业的实际情况，在资金保障、融资支持、税收优惠等方面制定相应政策。二要健全部门协同合作机制。加强其他部门如金融、公共服务等与财税政策之间的长期规范性合作，如详细制定出每个部门的职责与权限，对协同工作的范围与环节做出精确到细节的规划。三要建立争议处理机制。当纳税人和税务机关对某些政策的实施应用上存在争议时，按照争议处理机制，寻找上级部门出具明文规定进一步明确。

2.2 强化法制原则，构建长效机制

制度只有不断跟进时代的步伐，适应新经济的发展态势，才能适应变化多端的环境，在完善的社会和法律体制下，减税降费政策才能充分有效的实施，并且发挥作用。

一是将储备资金调整为救灾资金。为了应对突发事件，减少灾害发生时对当年财政预算的影响，建议基金式管理按照法定比例提取的储备资金，而不是在灾害发生后临时建立的基金。每年计划安排的储备资金，假如当年无突发支出或者用于突发支出后有余额的，则不得用于其他预算支出，但应当作为风险准备金存入救灾基金中。二是建立以市场为基础的危机应对和预防机制。建立以市场为导向的危机应对和防范机制，建立完善的具有财税政策引导和激励作用的灾害保险保障体系，以分担公共财政压力，与市场分担风险。现阶段线上服务平台的纳税和退税服务还不够成熟，所以，新时代下，网络纳税服务体系应该继续完善。

2.3 完善财政转移支付制度

不断完善的财政转移支付制度有利于稳定财政增长制度，增加地区间的平衡性。第一，应设立专门的部门和人员清理和整合不同地区、不同时期的转移支付制度，并在此基础上进一步探索新时期转移支付制度。同时，鼓励地方政府、企业、群众发挥主动性，积极建言献策，提高新政灵活性。第二，积极关注并分析转移支付制度的横向和纵向延伸，同级地方政府财政资源的转移，以实现不同地区间的相互扶持，实现财政资源的平衡，是为横向转移支付制度。例如，长三角地区长期处于经济领先地位，财税制度也较为完善，可以点对点进行帮扶经济相对薄弱的地区财政。

2.4 在实践中积极推进新的税收征管进程

新冠等具有交互型传染性质的疫情来临时，交通、服装、饮食等传统线下实体经济都必然面临巨大经济影响甚至是全面停摆。但是依托于互联网的产业如线上教育、跨境电商等却发展得很好。在这种背景下，有关数字产品的税务制度和规定有待完善，例如可以减少税务登记程序，要求企业或个人采用线上登记，税务监管部门、交易平台及公众三方应共同监督合法开展的交易活动。对不同大小的规模分类，提高监管部门效率的同时降低企业成本、方便企业纳税的同时增加了相关部门的服务效率。尤其是当前鼓励创新型中小企业发展，政府机构可以在网上设立专门机构和专门岗位，简化流程，方便纳税人解决疑问的同时也让地方税务机关开展税务服务更加有效。

2.5 加强信息共享在税务系统中的应用

技术支持是加强和完善税务系统信息共享的重要保证，有利于提高纳税人与银行及税务部门的工作效率，甚至可以做到无缝衔接、实时共享。疫情后，什么样的减税降费政策时企业最需要的最适合的，这些要如何应用，都离不开大数据测算。此外，信息共享还有利于税务系统内部工作整合，对纳税违法违规行为联合惩戒。例如，建立税务系统失信名单，失信名单中的企业在工商、海关、银行等机构办事时也将受到限制;建立疫情期间优秀企业红榜，表扬按照新制度新规定提前或按时完成税务系统工作而企业，鼓励发挥榜样作用，提升纳税意识，促使税收生态协调发展。

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