1487份司法实务样本下行政公益诉讼起诉期限问题研究

魏佳乐

摘 要：起诉期限是行政相对人寻求权利救济时的法定期间，属于时效制度的一种，是行政诉讼合法性的根本性要件。明确行政公益诉讼起诉期限可以帮助行政机关依法履职，从而能够及时地对公共利益进行保护。行政公益诉讼的起诉期限应当包括一般期限规定、期限的延长规定以及最长期限等。当前《行政诉讼法》中的起诉期限与行政公益诉讼不配套的问题可以通过制定《公益诉讼法》或者修改《行政诉讼法》的途径来解决。

关键词：“行政诉讼”;“公益诉讼”;“起诉期限”

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.18.085

0 引言

行政公益诉讼是我国公益诉讼制度的重要组成部分。2014年10月，贵州省金沙检察院诉金沙县环保局行政不作为案成为十八届四中全会后全国首例行政公益诉讼案。此后，我国在全国范围内开展了大规模的行政公益诉讼试点工作并取得了诸多的成果。

2017年，行政公益诉讼作为一种法定的诉讼类型被确定下来。虽然行政公益诉讼在保护公共利益方面效果突出，但其自身存在的问题也不容忽视。

一直以来，最高人民法院和最高人民检察院虽然陆续出台了诸多的司法解释和典型案例，但迄今为止没有任何一条司法解释抑或是指导判例针对行政公益诉讼起诉期限问题进行明确的规定。在实践中，常有行政机关以案件超过法定起诉期限为由进行抗辩。由于起诉期限是涉及行政诉讼合法性的根本性要件，在没有法律以及司法解释明确规定情况下，各地法院大多以保护公共利益为由对行政机关起诉期限经过的抗辩理由拒绝采纳。

然而，“确定性是和谐之母，因而法律的目的就在于确定性”。行政公益诉讼起诉期限的立法缺失会导致在处理此类案件时产生一定的纠纷，不利于行政机关依法行使行政权、不利于法院行使裁判权、更不利于公共利益的保护以及法治政府、法治国家的建设和推进。

1 行政公益诉讼中起诉期限存在的必要性

我国开展行政公益诉讼的目的是为了保护公共利益，督促行政机关依法履行职责。在实践中，被提起公益诉讼的案件很多都是陈年旧案，这些案件有的是行政机关履职疏忽，有的是当初造成公共利于损失的当事人已经被追究刑事责任，有的是已经对违法责任人进行行政处罚但尚未执行，还有的则是行政机关纯粹的不作为。不管是基于何种缘由，行政机关都需要遵守法定的程序在法定的时间内去调查、处罚和执行。不同的行政领域对于一个行政行为的作出和生效的时间规定并不完全相同。即使行政机关在检察機关发出检察建议后及时作出行政处罚决定，如果行政相对人对决定有异议从而申请行政复议和行政诉讼，那案件在短期并不能终结。此外，即使行政相对人对于行政处罚决定没有异议但仍拒不执行，行政机关要想强制执行的话必须要等行政处罚生效之后才能强制执行。需要注意的是，我国行政机关本身有直接强制执行权的机关并不多，仅有公安、海关、税务、国安，以及县级以上人民政府几个部门。其他行政机关要想强制执行必须要向法院申请，但是申请和法院审查也都需要时间。总而言之，行政机关履职需要一个时间和过程。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起2个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。可见，留给行政机关依法履职的等待期限一般来说只有2个月。从一个具体行政行为的作出到最后的执行，在实践中2个月时间是远远不够的。如果不从行政过程角度考虑，换一种视角而言，如在林地资源保护的案件中，有林木被盗伐的话需要行政机关进行补种，如果补种期间恰逢冬季，这种情况则不适宜补种需要到来年开春才可以。我国北部冬季漫长，2个月时间行政机关可能根本无法依法履职。再退一步而言，即便补种了林木，树木的存活率也要达到一定的标准才算补种成功，而树木的存活率基本不太可能在几个月内就得出结论。在这里我们需要额外注意，检察机关提起行政公益诉讼的目的是保护公共利益，提起诉讼只是手段，不能只追求效率而忽略了诉讼的本质目的。就比如在陇川县人民检察院诉陇川县国土资源局国土不履行法定职责纠纷一案中，从陇川县人民检察院发出检察建议到对陇川县国土资源局提起行政诉讼仅耗时18天，陇川县人民检察院保护公共利益的诉讼效率值得肯定，但仅给予国土资源局18天的履职期限又是否过短呢？毕竟这只是一个追缴拖欠的土地出让金的案件。当然，这个案件发生时涉及检察建议的相关司法解释并未出台，陇川县检察机关的诉讼行为并无不当，这便更突显了在行政公益诉讼中明确行政机关依法履职期限必要性。

2 现行法律关于起诉期限的规定存在的问题

我国现行《行政诉讼法》所规定的行政诉讼，其基本性质是民告官的主观诉讼，以维护合法权益作为主要目的，而检察机关提起行政公益诉讼，是以维护、监督依法行政为主要目的，属于客观诉讼，并且是官告官，二者在起诉资格、举证责任、程序进行等方面都存在重大的差异。也就是说，行政公益诉讼本质上与一般的行政诉讼并不相同，这就为行政公益诉讼起诉期限的适用问题埋下了根本隐患。具体而言，根据《行政诉讼法》关于起诉期限的相关规定，一个行政行为起诉期限的起算点是自公民、法人或其他组织知道或者应当知道作出该行政行为之日起6个月内提起诉讼，很多行政机关在法院主张案件起诉期限经过援引的法律也基本是这个条款。然而，行政公益诉讼案件一般都是行政机关不履行法定职责的案件，比如环保局没有及时查处污染环境的企业。在这样的案件中，行政机关根本就没有作出任何行政行为，自然起诉期限问题也就无从谈起。如果是行政不作为案件的话，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第66条的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。也就是说，针对行政机关不履行法定职责提起诉讼的起诉期限是6个月以内，但这又将带来新的问题。理由是上述司法解释应当结合《行政诉讼法》第47条来看，对行政机关提起不履行法定职责的诉讼必须以向行政机关提起申请为前提。如果是一般的不履行保护公民人身权、财产权等案件，那么公民本人便可以提起民告官类型的行政诉讼，完全不需要检察机关多此一举去提起行政公益诉讼。检察机关要提起的行政公益诉讼其法益必须涉及公共利益，而公共利益概念本身就比较模糊和抽象。一般而言，公共利益的指向并不具体，大多是涉及全民的利益，延伸到具体领域的话就是环境保护、食品药品安全、国有财产保护等领域。正是因为公共利益的不具体性，才导致了客观上违法行为侵犯到了每个人，但主观上又没有具体到某个人头上，因此此类案件并不会有人去向行政机关提出申请。既然无人申请，行政公益诉讼自然也不能适用这条起诉期限的规定。虽然《行政诉讼法》还规定了其他类型案件的起诉期限，例如经过复议的案件的起诉期限、不动产案件的起诉期限、行政赔偿案件以及行政协议案件的起诉期限等，但这些案件与行政公益诉讼本身的理念相距甚远，更是无从适用。

3 行政公益诉讼起诉期限的完善路径

3.1 制定《公益诉讼法》

近年来，我国学术理论界一直对于是否应当制定一部《公益诉讼法》争论不休。在两会期间，经常有代表和委员向最高人民检察院提出制定《公益诉讼法》的提案和建。比较具有代表性的是李钺锋委员提出的《关于加快推进检察机关提起公益诉讼立法进程的提案》、黄超代表提出的《关于探索开展预防性检察公益诉讼的建议》、巩富文委员提出的《关于制定<公益诉讼法>的提案》、汤维建委员提出的《关于深化推进检察机关提起公益诉讼制度配套改革的提案》以及王效彤委员提出的《关于进一步完善检察机关提起公益诉讼制度的提案》等。值得注意的是，2021年7月22日，国家文物局就贺云翱委员提出的《关于完善我国文物和文化遗产公益诉讼制度的提案》进行答复时，明确提及最高人民检察院将主动争取全国人大监察和司法委员会的支持，推动全国人大常委会将制定检察公益诉讼法纳入立法规划。也就是说，最高人民检察院确实听到了代表及委员的呼声，正在就立法的所涉及的问题进行梳理和调研等。其实，行政公益诉讼早就于2017年《行政诉讼法》修改之后便嵌入到了行政诉讼法律制度框架，为什么学术界和两会的代表以及委员都建议制定《公益诉讼法》呢？理由很简单，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》属于典型的私益诉讼，在《民事诉讼法》或者《行政诉讼法》中机械嵌入公益诉讼条款，破坏了私益诉讼理论与制度的自洽性，必然造成在目标、宗旨、原则和具体制度等方面，公益诉讼条款与《民事诉讼法》和《行政诉讼法》其他条文出现严重不协调，形成规则抵牾。就行政公益诉讼具体而言，行政公益诉讼与《行政诉讼法》的立法目的、受案范围、管辖、起诉与受理以及判决等方面都存在着大量的不同之处，其本质原因就是在于在主观诉讼中掺杂了太多的客观诉讼成分，这点从全国各地不断出台的大量检察公益诉讼的各种规定中可见一斑。问题再次回到原点，要解决行政公益诉讼中的起诉期限问题其实只要单独制定一部《公益诉讼法》即可得到解决。毕竟起诉期限问题只是整部法律中的一个小点，这只要求期限规定得科学、合理即可。

3.2 修改《行政诉讼法》

行政公益诉讼起诉期限存在的问题本质上在于现行起诉期限制度与其不匹配，立法上存在缺失。上文提及制定《公益诉讼法》可以从根本上解决这个问题，但目前看来这个想法并不能很快实现，至少在立法时机上还不成熟。在公益诉讼开展试点工作的这段时间，无论是学术界还是实务界都有人提出制定《公益诉讼法》，然而最终全国人大选择了修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，其中肯定有一定的原因。公益訴讼制度发源于国外，国外也并没有一套专门的《公益诉讼法》，我国开展公益诉讼试点工作时间并不长，是否真的需要一部《公益诉讼法》尚不可知。再者，一部新的法律的出台需要耗费大量的时间去调研和论证，在短期之内根本无法实现，而行政公益诉讼中出现的问题又不能暂时搁置，亟待解决。综上所述，最可行的办法就是修改现行的《行政诉讼法》，在涉及起诉期限的章节设置一款规定，专门适用于行政公益诉讼案件。至于具体的期限规定，笔者认为应当包含一般起诉期限、期限的延长和最长起诉期限。

通过对判决案例的检索，笔者收集到了截至2021年12月27日以来行政公益诉讼判决案例共计1588个。内容涉及公安行政管理、资源行政管理、城乡建设行政管理、质量监督检疫行政管理、卫生行政管理、食品药品安全行政管理、农业行政管理、环境保护行政管理、水利行政管理、国有资产行政管理、财政行政管理以及其他资源行政管理的绝大部分案件。经过系统的筛选和比对，去除不公开案件、二审案件、起诉时间和检察建议时间缺失案件、裁定书、调解书和通知书等共得到有效样本1487个。其中，检察建议发出时间与最终起诉时间间隔中位月份为8.2个月。在所有司法实务样本中，商洛市商州区人民检察院诉山阳县自然资源局不履行法定职责一案间隔月数最长，为51个月（（2020）陕1002行初43号）;陇川县人民检察院诉陇川县国土资源局国土不履行法定职责纠纷案历经时间最短，为18天（（2017）云3124行初3号）。基于以上数据，我们可以发现平均一起行政公益诉讼案件从发出检察建议到提起诉讼平均要耗费8.2个月，上文《规则》中给予检察机关3个月的审查起诉期限根本不科学。因此，笔者建议将行政公益诉讼的起诉期限暂定为1年，如果不够可以向检察长申请延长，延长期限为3个月;如果涉及重大、疑难、复杂案件经上级检察机关同意可再申请延长，但最长期限不得超过3年。在实践中，绝大部分案件可以在3年内得到解决，因为从统计数据来看，在这1487个样本中，检察建议发出与最终起诉时间间隔在3年以下的案件有1481个，占案件总比重的99.5%，因此3年的最长起诉期限基本上是科学且合理的。

4 结语

起诉期限问题是整个行政公益诉讼中比较小的一个点，但这个小点在公共利益的保护中发挥了重要的作用，甚至决定了一个案件的最终走向。面对公益诉讼中涉及起诉期限的问题，立法回避并不是明智的做法。如果不从立法角度去尝试解决，那么无论检察机关出台多少司法解释都不可能从根本上来解决问题。虽然制定《公益诉讼法》的立法时机并不成熟，但修改《行政诉讼法》为行政公益诉讼确定特殊起诉期限难度并不大。况且现行《行政诉讼法》距最近一次修改已经达四年之久，有必要抓住时机对《行政诉讼法》进一步的修改和完善。无论是制定《公益诉讼法》还是修改现行《行政诉讼法》，立法部门都应当早日筹谋和布局，积极调研，从而让公益诉讼制度更好地发挥作用，进一步推动法治政府和法治中国的建设。

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