耕地保护与绿色发展

杨鹏丽，王莉莉，程 博

（当阳市自然资源和规划局，湖北 当阳 444100）

改革开放以来，我国经济社会发展进入到工业化、城镇化与市场化的飞速发展阶段，项目建设大量占用耕地，造成城市发展与耕地保护的矛盾日益突出。疫情之下，经济发展被摆在了首位，面对粮食安全、耕地后备资源严重不足、土地污染等情况，耕地保护工作迎来新挑战，但绝不能放松。

1 耕地保护的重要性

习近平总书记曾对耕地保护工作作出重要指示。他强调，我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。耕地作为我国最为宝贵的资源，保护耕地绝不能有闪失，我们一定要清醒认识新形势下耕地保护的重要性。

1.1 严格保护耕地是保障粮食安全的需要

2020年国务院印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》要求各级政府采取有力措施，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。所谓土为粮之母，民以食为天，耕地作为粮食产出的载体，耕地面积及质量的保障才是粮食安全的保障。习总书记多次提到“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子”……耕地保护关乎国家兴衰、人民生计，所以说保护好耕地，就是保护好我们的生命线。

1.2 严格保护耕地是维护现代农业发展命脉的需要

中央多次强调稳住农业基本盘，做好三农工作，首要是稳住粮食产量和重要农产品供应。而稳住粮食产量和重要农产品供应，必须稳住耕地面积。耕地作为农业最基本的生产资料，人类对它的依赖和利用在不断增强，所以保护好耕地，才能更好地服务农业转型升级，才能推进经济社会绿色发展。

1.3 严格保护耕地是生态文明建设的需要

耕地作为重要的自然资源要素，在调节气候、净化环境、涵养水源、维持生物多样性、防止水土流失等方面发挥着不可或缺的作用，是生态系统重要组成部分。耕地作为生态的载体，其利用变化会引起各种生态系统的变化。党的十八大提出生态文明建设之后，国家对耕地保护提出“数量、质量和生态”三位一体的保护目标，以促进耕地等农用地、滩涂沼泽地等未利用地、各类建设用地协调发展。

1.4 严格保护耕地是社会稳定的需要

为了提高耕地资源利用效率，缓解人地矛盾，保障国家粮食安全，实现社会稳定及可持续协调发展，国家将耕地保护纳入基本国策，作为一项基础性长期性的工作来抓。同时为了制止乱占耕地、破坏耕地行为，1997年《刑法》增设“破坏耕地罪”“非法批地罪”等。《中华人民共和国基本农田保护条例》对基本农田实行特殊保护，要求严守耕地保护红线，促进农业生产和社会经济的可持续发展。

2 耕地面临的现状及原因分析

2.1 耕地面积减少

自然资源部公布第三次全国国土调查主要数据成果中我国耕地面积12798亿hm，相比“二调”，10年间我国耕地面积减少了753.33万hm，减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化等。根据三调相关要求，在耕地上种植果树、林木、挖塘养殖，或是国土绿化等地块，不再按耕地调查，而是按实地现状调查为种植园等地类，标注为可恢复。就目前现状，耕地面积减少的局面并没有得到很好改善。

2.2 耕地“非粮化”仍未得到有效控制

一是耕地产出小于其他地类产出，农民在种粮无利可图的现实下，出现种地意愿不强的现象，衍生出私自变更耕地类型、调整农业结构情况，例如旅游沿线的耕地被农民自发改成果园或采摘园，种植林木用于观赏，平原一些区域将耕地挖塘养鱼养虾等等，特别是城乡结合部或发展较好的一些区域，耕地抛荒、自然退耕、灾毁等“非粮化”现象尤为突出。二是基层管理对这种“非粮化”情况基本处于默认状态，在耕地农业结构调整上不会干预太多，甚至会主导支持成片范围的农业结构调整，认为将耕地进行农业结构调整既可以增加农民收入，又防止了“非农化”，认为这种“双赢”的操作并无不妥，但却忽略了耕地最主要的功能是粮食生产。

2.3 项目建设或农村乱占耕地现象较突出，“非农化”屡禁不止

每年工业项目建设、临时用地、农村村民住宅、农村产业发展、村级公共服务、设施农用地等各类新增非农建设用地占用耕地的情况时有发生，据土地卫片执法检查结果显示，每年未批先建、少批多占，未供即用等违法占用耕地面积达500hm。主要还是因为：一是地方政府一直保持经济优先发展的理念，在保粮袋子和钱袋子上更倾向钱袋子，过分追求工业化、城镇化带来的GDP增长，摊大饼式地建造各类工业园区、产业园区，而忽略了耕地保护的重要性。二是基层部门宣传不够造成农村村民耕地保护意识欠缺，一些村民误认为对自家的耕地拥有绝对的所有权和使用权，想干什么就干什么，在耕地上建房扩宅、搭建养殖场等现象层出不穷。

2.4 基层耕地保护意识不强，执法能力有限

基层干部对耕地保护政策把握不准，执法出现宽松软情况或者忽视群众基本权益暴力执法等情况时有发生。

自机构改革以来，自然资源执法力量是否下放并未给出定论，从目前部分镇处试点看，并未达到预期效果，主要表现在：一是在自然资源管理上，县市-乡镇-村的监管体系并未完善，在基层未做好准备的时候，将基层自然资源的人、财、物全部纳入乡镇地方党委政府管理，出现了只服从地方党委政府的安排，不理会上级主管部门工作要求的情况。二是政策执行力大打折扣。基层工作人员基本会被串岗使用，在自然资源管理方面的专业知识不全面，导致上级主管部门下达的任务后，基层很难按时间高标准去完成。三是基层学习不够，自然资源保护力量整合不到位。自然资源管理涉及面广，包含了山、水、林、田、湖、草、沙等的管理，国土空间规划、土地、矿山、林业、生态环境保护等业务的开展，政策性强，专业性高。纳入基层管理后，执法等工作人员疏于对自然资源政策知识的学习，疲于应付基层各项业务，对全方位开展自然资源保护、生态保护，各类自然资源执法表现出业务不精、无暇管理等情况。

一是违法行为发现不及时。耕地保护巡查基本靠信息员巡回检查，人力监控往往不能实现全面覆盖，加上一些位置较为隐蔽，不能及时发现和制止违法行为，目前基本依赖卫星监控，待每月或每季度卫片下发后，被动查处。二是违法行为制止难。对违法行为的查处制止很难由一个部门做到位，行政执法失之于宽松软的问题仍然存在，比如常出现一些违法违规现象暴露后，执法人员一到现场违规行为就停、执法人员一走又干的局面，最终形成违法事实。三是违法行为查处执行难。在实践中，由于部门之间执法理念上有差异，实现联合执法、形成执法合力还存在诸多问题，联合执法还有待于进一步完善机制，协同行动。违法案件执行中，当事人推三阻四不愿接受调查、不肯执行，巡查部门唯一能做的是移交公安、法院、检察院等部门执行。以一般的土地违法案件的办理时限为例，根据现行自然资源管理法律法规，行政处罚法的程序等相关规定，办理时间上少则二、三个月，多则半年一年才能结案，导致违法案件查处虎头蛇尾，久拖不决，有的甚至结不了案，这样给自然资源违法案件的执行带来难度。

一是耕地后备资源的区域分布不均衡。发展滞后一点的西部耕地后备资源占到全国近一半；经济发展好一点的地区经过多年持续开发利用，耕地后备资源基本枯竭，在省域内实现占补平衡也越来越难。二是耕地质量良莠不齐，无法满足占优补优。目前耕地占补除了耕地数量占多少补多少，对耕地类型、粮食产能的占补也提出了占一补一要求，杜绝以劣补优；部分地方耕地质量不高，等别或粮食产能无法达标，也需通过跨区域调剂、买卖水田、粮食产能等，但也是杯水车薪。三是耕地土壤污染得不到改善。为了粮食高产、化肥农药无节制地投入造成土壤板结；同时良田周围的工业项目也破坏了耕地部分生态功能。

3 耕地保护的建议和意见

双保矛盾下，绿色发展成为新形势，依法保护耕地更是任重而道远，可从以下方面继续推进：

3.1 注重普法宣传，加强法治意识

采取传统加新兴媒体宣传方式，如印发宣传单、制度上墙、上门、电视广播、微博、微信、建立公众号等对耕地保护工作进行引导宣传；也可将基本农田“五不准”制度宣讲到村、组、户，让基层干部群众知晓具体内容，增强制度执行自觉性。同时也可联合公安、检察院、司法、农业等部门，在“4.22”地球日、“6.25”土地日、“12.4”法制日、普法等活动日，线下举办耕地保护、土地执法等土地管理普法讲座，发放耕地保护等法律法规宣传单、有针对性地开展执法活动等，增强广大干群的依法用地、依法管地、依法保护土地的意识，提高全社会参与自然资源管理的积极性、主动性，进一步强化了“保护耕地、人人有责”意识。

3.2 强化政府责任，坚守红线不碰高压线

地方政府也应从大局出发予以贯彻落实，不能以碰红线的态度来发展经济，推动城镇化建设；不能以耕地产出小于工业产出的态度，容忍乱占耕地行为；更不能以发展政绩，动摇坚守耕地红线的决心。耕地保护作为各级政府考核责任目标，应认真执行市、镇处、村组、户层层签订的耕地保护目标责任书，将耕地保护纳入年度考核内容。

3.3 建立网络预警，提前介入管理

一是利用好12336违法违规举报电话、微信平台、违法信息系统、卫片信息系统等建立的综合执法监管平台，对于卫片提取的疑似图斑、相关线索等进行严格核查、及时交办处理；二是建立耕地保护预警网络，建立由市、镇、村、组、户五级参与的基本农田保护微信群；同时成立由镇（处）行政一把手负总责、农业农村、自然资源所为中心、各村信息员为基础的动态监察队伍，配备GPS定位系统手机。信息员在开展动态巡查中，可利用手机工作宝信息平台将巡查情况及时向镇处和市局汇报，发现违法占地行为，第一时间到现场进行制止，尽量做到早发现、早汇报、早制止。

3.4 打击违法行为，建立长效机制

一是强化巡查人员责任，加强动态巡查。对自然资源动态巡查人员，签订动态巡查责任状，开展自然资源全域巡查，充分发挥动态巡查人员在自然资源执法、农业执法监察中的“千里眼”“顺风耳”的作用，着力将违法行为“发现在初始、解决在萌芽”。二是加大违法违规行为严厉查处力度。结合土地卫片执法监督检查、土地例行督察、别墅清理、大棚房清理、农村乱占耕地建房、耕地“非农化”“非粮化”问题专项清理等整治工作，分类制定整改措施、处罚措施、管理办法，为后期耕地保护、土地执法方面提供经验。三是通报一批，对耕地保护不力不严造成恶劣影响，或屡禁不改的，处罚一批通报一批。2021年自然资源部通报了多起农村乱占耕地建房的案例，起到很好的震慑作用。四是为防止“反弹”，陷入拆后重建的怪圈，应利用卫星遥感等技术手段，对耕地进行全天候监测，对新增乱占耕地现象实行“露头就打”，形成耕地保护长效机制，切实做到对遏制农村乱占耕地实行零容忍，严厉打击各种违法占用耕地行为。

3.5 加强联合执法，实现部门联动共管

一是建立农业农村部门、自然资源部门、纪检监察机关、公安机关等联合办案制度，形成办案合力；同时实行抄告制度，对发现的违法占用耕地，违法用地等及时向镇（街道）、城管、农业、环保等部门进行抄告，共同制止打击违法违规行为。二是相关职能部门要以最严厉的法律手段和制度问责来查处土地耕地违规违法行为，对违占耕地要“绝不手软，绝不姑息”，切实让法律法规“长上牙齿”；三是可建立“县—镇—村—组”四级巡查举报网络，发现乱占耕地违法建筑事件，应马上制止，依法查处，使违法者得到惩戒，警示后来者。

3.6 加大国土整治，改良土壤质量

在土地开发整理时逐步推行剥离耕作层再进行开发整理，项目完成后再将原耕作层的土壤覆盖在新开发的土地上，对建设用地占用耕地的，要求占用耕地的单位将所占用的耕作层的土壤用于新开垦的耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良；同时通过旱改水等项目，提高耕地质量等。

3.7 加强队伍建设，切实保护耕地

一是加强基层干部对新《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规的学习，强化耕地保护意识，进一步压实耕地保护责任。二是充实执法人员，加强基层执法力量，同时也要加强执法监察业务知识的学习培训，掌握法律知识，进一步提高履职尽责及办案水平。三是公正执法，维护群众利益。对于非法的违规行为，要做到严肃查处；对于不同情况要善于分类处置，做到既保护耕地又不引起群体冲突。

保护耕地是就是保护生命线，切不可本末倒置。在既要保经济发展、又要保耕地红线的双重压力下，我们更要依靠法治保障，创新思维和工作方法，严格耕地保护，努力实现经济绿色发展。