基于交易费用理论的政务信息化生态圈治理研究

冯桂安

政务信息化工作是一项联合多方主体协同完成的复合型工作，参与主体有财政部门、信息化行业管理部门、用户部门、信息技术部门、承建商、产品厂商和第三方服务单位等。各方主体构成信息化服务和应用体系，成为生态圈。在理念层面，生态圈遵循开放、有序、合作、共赢的原则，为社会的发展创造更好的生态环境，让身处其中的各个成员共存共荣，最终实现整个链条及系统的和谐发展。在环境层面，新一代信息技术、万物互联的网络结构、用户需求个性化及多元化、分享经济等，加速了生态思维发展及生态圈变革。

政务信息化生态圈需要各类参与者共生存、共经营、共发展、共受益。各方协同合作的基础围绕着信息化工程项目的成功实施应用展开。用户部门通过项目实施，解决业务和管理中的实际问题，发展优质特色应用。财政部门和信息化行业管理部门关注投入和产出绩效、工作推进规范化、区域信息化发展水平和城市数字化转型成果。企业则关注产品和服务，提高所交付的价值，开拓市场并获取利润。

随着城市数字化转型工作不断深入，整体性转变、全方位赋能、革命性重塑的总体工作理念不断取得共识，政务信息化工作面临更多机遇。与此同时，现有政务信息化生态圈需要面对多方面挑战：政务机构内部以及与IT建设运营服务商之间，责权利划分不清晰，存在缺位、越位和错位现象；信息系统和设施有上级部门统建和用户单位自建、集中和分散、固定资产投资和购买服务等多种选择，生态圈主体达成共识难；新一代信息技术的应用及信息化处于新发展阶段，需要回答政务云、运维外包、第三方服务等必要性和可行性问题；预算申请、下拨、使用管理、需求变更、费用结算等不确定性，给信息化建设及服务管理带来复杂性；政务机构人员参与信息化工作积极性不高，信息化工作中存在工作成果产权归属问题。

对采取直接投资和资本金注入等形式开展的政府投资项目，国家和地方有明确的投资项目管理、预算管理、后评价等法规政策规范要求，是政务信息化生态圈根本遵循的普遍性约束。与其他领域相比，政务信息化管理受到多方面个性化约束。技术方面，技术架构划分为资源层、应用层、运营层等，刚性约束着信息化生态圈中各主体的权责利安排。各方合作机制方面，受软件、数据中心、网络、安全等信息系统工程的复杂性和不确定性的影响，难以给出标准化安排。生态圈协同方面，各方合作频率较低，普遍普遍存在信息不对称现象，信任和沟通成本高。

治理体系和治理能力是政务信息化生态圈治理的主要要素，治理体系是一种正式或非正式的组织架构及其关系，而治理能力是在治理体系的基础上，参与治理的主体所具备的能力或水平。数字政府建设工作的深入开展，对生态圈治理体系和能力建设提出新要求。

美国制度经济学家约翰.康芒斯提出交易的概念，将交易分为三种类型：买卖的交易，即平等的人或组织之间的交换关系；管理的交易，即上下级之间的交换关系；限额的交易，主要指政府与个人或组织的关系。诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学奠基人罗纳德·科斯等提出交易费用思想、术语和理论。

交易费用理论认为，交易费用是指用于寻找交易对象、订立合同、执行交易、洽谈交易、监督交易等方面的费用与支出，主要由搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本构成。市场和企业属于两种不同的组织劳动分工方式，他们具有可以相互替代的资源配置机制，但是采用不同的交易方式。企业把若干个生产要素的所有者和产品的所有者组成一个单位参加市场交易，减少交易者数目和交易摩擦，降低了交易成本。在企业内，市场交易被取消，伴随着市场交易的复杂结构被企业家所替代，企业家指挥生产，企业替代了市场，企业组织劳动分工的交易费用低于市场组织劳动分工的费用。交易费用决定企业的存在，企业运用收购、兼并、重组等资本运营方式，将市场内部化，消除由于市场的不确定性所带来的风险，降低交易费用。

从交易费用视角看，工程交易过程及全生命周期过程有多方面特点。工程任务随着时间推移不断发生调整，预算管理与制度安排并不能保证覆盖合同签订之后所有可能出现的情况，造成工程合同天生不完备，有时工程不等设计完全完成或是需求完全定型才開始施工，增加了工程交易和交付的不确定性。招标前，业主面临很多备选承包商，承包商之间存在竞争，业主拥有项目更多信息，占据主导地位，而当确定中标承包商，业主和承包商是一对一的关系，在工程实施过程中，承包商拥有项目更多信息，由于人的自利本性，承包商会利用信息优势产生机会主义机会。工程交易有很高的资产专用性，随着业主和承包商签订合同及工程施工进展，中止合同会带来巨大损失，承包商具有信息优势，用户部门、管理部门乃至财政部门面临尽快结束工程而非开展工程变更，更无法启动索赔等约定程序。

政务信息化生态圈涉及政府内外、多类、多层、多块、多个组织，相关单位或人的关系涵盖了康芒斯所划分的上述三种交易类型。组织设计、机制安排和制度设计应该降低组织内外的交易费用。信息化工程项目是政务信息化生态圈中利益主体共同关注的焦点。

根据政务信息化工程特点，其交易费用主要因素有业主行为、承包商行为、项目管理效能、项目交易机制，需要围绕这四个主要方面降低交易费用。业主行为需要考虑业主需求是否明确、与项目利益相关者关系是否良好、是否具有类似工程项目经验、费用评估的合理性、能否按时支付费用、业主内部管理的效率等问题。承包商行为包括投标行为是否有不平衡报价、欺骗及串标围标行为、是否有能力承担此项目、与分包商关系是否良好、是否具有类似项目经验、与业主的关系、材料变更、合同索赔等内容。项目管理效能包括领导能力、决策能力、沟通水平、冲突管理、技术能力和绩效评价等内容。项目交易机制包括项目的复杂性和不确定性、设计的完整性、承包商早期介入、承包商竞争水平、设计和施工的集成、工程担保、激励和惩罚条款、风险分担等内容。

以界定和维护产权、降低沟通成本为基本原则，关注业主管理模式、发包模式、合同类型和交易机制等四个要点，设计有效的工程交易治理结构。业主管理模式方面，主要是自主管理、委托管理、混合管理三种方式。业主项目管理经验丰富、有专业管理人员并长期开展工程建设，采用自主管理结合监理的方式。当业主项目管理经验少，而且不常开展工程建设时，需要把项目管理任务外包出去。发包模式方面，设计-招标-施工模式中设计和施工由两个组织完成，工程总承包则由一个组织总承包设计和施工。合同类型方面，总价合同和单价合同是基于价格的合同，实际成本加固定费用合同、实际成本加百分比合同、目标价格激励合同、限定最高激励合同是基于成本的合同。交易机制方面，一般包括招标机制、工程担保机制、工程保险机制等。

根据交易费用最小化原则、经济发展水平、社会分工水平和交易内容特点，选择采用市场、混合形式或科层等不同组织关系和业主管理模式，选择适合的发包模式、合同类型和交易机制，降低政务信息化工程交易全生命周期费用，为生态圈注入秩序，转移冲突，实现多赢。

发展服务采购方式。标准化产品适合采用采购集市、竞价等纯市场化交易模式。针对软件、混合型解决方案、人力服务等非标准化服务，可以将工程管理转化为服务购买，强化成果导向和轻资产管理，改变政府部门为主体的建设、拥有并运维模式。鼓励租赁模式，由企业投资、建设、运维，政府与企业签订长期合作协议，按用量、时间、效果等付费。鼓励人员外包，由企业安排专业人员在政府机构驻场，提供运营维护、软件开发等外包服务。鼓励发挥国有企业和民营企业的制度优势，组建混合所有制的人员外包公司，提供运维、开发等服务。

发展共性基础设施平台。政务信息化总体架构应该吸纳先进、实用、有凝聚力的最新技术体系，搭建开放、共享的平台，成为政务生态圈的基础平台。共性基础设施平台使政府与企业的合作关系的焦点从基础类的项目建设转移到用户体验和使用效益方面，提高系统开发效率，避免重复投入，对政府与企业关系的构建有较大的正面推进作用。一方面实现多级政府机构分工协作，建设计算、数据、认证和应用软件等政务服务综合基础平台，实现政务信息化工作从项目建设向服务供给的转变。另一方面建立政务应用服务目录，选取一批符合资质要求的资源和应用供应商进驻政务云平台，向各政务机构交付使用。各政务机构充分发挥专业能力，提出业务需求，通过灵活多样的方式，会同专业云服务商开展应用建设，并实现云上运行。

发展第三方项目管理。业主和施工承包人是委托代理关系，加上信息系统工程合同的不完全性特点，造成了业主目标与施工承包人目标的差异。需要提高项目管理的效率，减少业主行为、承包商行为、项目交易环境和机制等不确定性。优化信息化项目管理规范，落实项目管理制度，使得信息化的投资、需求、建设、运营、改进等角色各就其位，减少缺位、越位、错位。推广代建或监理服务，选择既有项目管理经验、又有政务信息化经验的专业机构，协助政务机构进行信息化项目的需求调研、系统规划、项目申报、投资管理、招標协调、实施、运维等工作。

强化资金绩效导向。在立项或验收阶段，引入第三方机构，设计科学方法，基于本地化特点对政务信息化项目进行功能、工作量、设备、费用和工期等评估，为项目立项提供科学的造价评估，避免“拍脑袋”“一言堂”等信息化费用管理问题。同时对政务信息化工程从绩效目标、效益产出、资金管控、架构治理等方面进行绩效评价，将评价结果用于新建设资金和运维资金的参考。

明晰知识产权。交易费用是界定和维护产权的费用，产权清晰是交易的前提。鼓励将在信息化工作过程中形成的经验、设计、软件程序、管理方法等，形成课题成果、论文、专著、著作权、专利等知识产权，相关各方可订立协议，分享共同申请知识产权的权利和职务发明专利所有权，明确权益分配，以合适方式进行奖励，从而提高相关人员参与信息化工作的积极性。

加强环境营造。加强政务信息化生态圈的基础技术标准、平台、机制的建设及应用。出台政策，促进标准规范的贯彻实施，为政企合作研究提供政策资金支持。发展政务信息化社会组织，举行论坛、展览、培训等，促进政府机构与企业的沟通交流。开放政务信息化采购信息，促进信息透明，降低讯息费用，鼓励可持续发展，优胜劣汰，使得信息化生态圈自然进化。

作者单位：上海市大数据中心