济南城市公园的公众参与研究

刘同 赵菁菁 孙宝良 李晓艳

摘要：文章以国内外公众参与的发展历程与工作进展为线索，针对济南英雄山、大明湖、中山公园等几处城市公园的特点展开评述，分析城市公园公众参与的影响因素，探究公众参与水平对城市公园的空间环境及其外延的社会文化产生的深远意义，并思考与展望济南城市公园在公众参与方面的优化。

关键词：济南;城市公园;公众参与

中图分类号：TU986.5 文献标识码：A 文章编号：1004-9436（2022）13-00-03

0 引言

城市空间凝聚着人类的生产生活与精神文明成果，其形态面貌、功能结构与城市中居住的人的活动相互作用、密不可分。因此城市中的人，即居民在城市空间的建设和发展活动中具有重要的地位，他们对城市公共事务拥有知情权、参与权，这对城市的健康发展尤为关键。

在建筑密集、私权分明的当代城市空间中，城市公园作为城市居民游赏休憩、体育健身、社交活动的重要场所，是城市公共空间的典型代表。实践证明，公众参与城市公园的规划、建设、管理事务，可以满足公众对公园环境的真实需求，增强公民意识，体现城市发展的民主性、公平性，成为政府力量的有效补充，促进城市的可持续发展。

1 公众参与的发展背景

1.1 公众参与的概念与历史

公众参与一般是指通过政府、单位与公民之间的交流，公民参加公共事务的决策过程，实现公民对公共空间的实际愿望，并预防和化解公民与建设方、公民之间的冲突[1]。20世纪六七十年代，伴随一系列政府改革，欧美各国先后建立了城市规划的公众参与制度，将公众参与作为城市规划与社会发展治理关注的重点。深圳在1998年颁布的《深圳城市规划条例》中首次确立了公众参与城市规划的制度要求。2017年，党的十八大提出了新型城镇化的发展道路，强调了提升公众参与水平、建立公众参与机制的建设目标，将公众参与视为城市居民的基本权利[2]。

1.2 国内公众参与的现状与问题

我国的公众参与尚处于起步阶段，工作经验较为缺乏，运作机制尚不成熟，实践不够普遍、深入。近年来随着城市建设对土地财政模式的依赖，对空间生产高周转、高效率的要求下，政府与企业自上而下的集中决策越来越成为城市建设和发展的主宰，城市公众的根本需求和知情权、参与权被忽视，可满足居民真实需求的公共空间日渐稀缺。

城市空间决策中公众声音的缺席会对城市的物质和文化造成诸多消极影响。其中物质层面的影响包括传统民居、街巷城市有机空间肌理和历史文脉风貌的流失。新建成的景观元素常常与市民的日常生活脱节，难以充分体现当地真实的社会面貌和地域特色，如聊城古城和大同古城等。非物质层面的影响包括地方民俗文化和社区共同意识的削弱。近30年来，我国城市更新过程中，前期城市原生民居“大杂院化”造成人居环境品质偏低，公众对居住环境现代化的需求极为迫切，而对文脉承续的诉求比较淡漠。但随着城市空间同质化的弊端日益凸显，公众意识已经开始觉醒。

1.3 国内公众参与的研究进展

以政府、地产开发商、专业设计团队或其他社会组织主导的公众参与，以介入必要的组织引导和知识技术指导为抓手，以激发公众自发参与意识、扶植各方利益协调组织机制为核心目的，实现“主导—主体”二元模式自上而下的公众参与。

同济大学刘悦来教授及其团队在上海展开的一系列社区花园营建实践中，通过向社区居民提供基本的物料和操作培训，调动社区居民自主参与园艺活动和简单工程营造的积极性，激活居民共同决策、共同建设的自治潜力[3]。中山大学城市化研究院院长李郇教授率领团队开展广州深井村、厦门曾厝垵等参与式社区规划“共同缔造”工作坊，搭建政府、规划师与群众三方互动平台，集中采纳各方意见，引导各方共同展开多个环节的规划实践，实现精细化、针对性的决策，为社区尺度空间规划的公众参与积累了宝贵的组织经验[4]。

深圳市香蜜公园由深圳市福田区政府引导、培育公园之友等社会组织，在公园规划、建设、管理全过程中广泛调动社会力量多角色参与，多元决策，共建、共治、共享。针对不同参与人群的特点，组织座谈会、研讨会、工作坊、听证会等不同形式的活动，充分保障了公众的知情权、议事权、决策权、监督权[4]。

此外，在一定区域内特定风俗文化、共同利益等成熟动因的作用下，社区、地域内部也会形成自下而上的公众参与。这种类型在历史上和民间具有更加广泛的实践基础，其成效更加切合公众需求，但缺点是缺乏成熟的组织经验和专业的指导，其探索具有盲目性。

1.4 济南城市公园公众参与概况

山东素有孔孟之乡、礼仪之邦的美誉。作为山东的首府，济南的城市空间显著体现了以集中权力决策为核心的守序传统。北宋齐州知州曾巩在济南留下了百花堤、曾堤等造福一方的城市公共基础设施建设工程。明洪武年间济南府城扩建，虽以军事防御为主要目的营建东南城壕，但同时提升了城池疏泄城外雨洪的能力，改变了地下泉脉和水系格局，形成了黑虎泉泉群这一新的开放空间[5]。

济南的部分城市公园因其特定区位下的开放特性和周边居民的生活习惯，现已形成具有一定公众参与特征的公共空间，其中以英雄山公园内的健身场地和中山公园内的旧书市两处较为典型。

济南英雄山公园包括四里山、赤霞山、马鞍山等山体，原为城外荒山。济南战役后这一带被辟为烈士陵园，遂得名英雄山。同期此山建设了果园和林场，初步形成了静谧雅致的优美环境。改革开放后，城市的大规模快速扩张将英雄山变成了城中山，周边居住人口密度迅速增加。在对休闲活动场地的迫切需求下，济南市委和济南市园林规划设计研究院于1998年对英雄山、马鞍山等进行了统一的规划改造，绿化道路、铺设广场，形成了今日英雄山风景区的基本格局[6]。此后许多热衷于登山健身的市民相约聚集在山间的几处平缓地带，用自带的简易材料并结合山中石料和乔木枝干，制作成大小不一、功能齐全的健身器械，并平整場地，将这些空间开辟成为具有相当规模的露天健身房（见图1）。来往游人皆可免费步入其中小试身手，这里逐渐吸引更多市民参与，形成具有旺盛生命力的民间健身空间。英雄山公园开放的空间环境、休闲健身的文化氛围和紧密稳定的市民自组织趋势相互作用，在空间规划与功能活动上逐渐演化形成深度的公众参与机制。

济南中山公园，旧名商埠公园，脱胎于1904年的济南商埠区规划，为山东省最早的城市公园[7]。2000年时，因济南英雄山文化市场升级改造，许多旧书古籍业户亟待寻找新的经营场所。而当时正逢中山公园免费开放，园内北部的盆景园环境典雅，吸引了旧书古籍业户不断迁入摆摊经营，到2002年形成了具有相当规模的旧书书市[8]。形成至今近20年间，中山公园书市虽历经多次改造，但始终人气不减，文化氛围日益浓厚，声名远扬，成为与英雄山文化市场齐名的古旧书、旧物跳蚤市场，吸引着众多市民游客、文史爱好者前来交易、交流。旧书商户、市民和书客群体作为自发参与主体，深刻影响了中山公园书市的形成发展过程。

2 公众参与的影响因素

2.1 公园周边人口情况

由于公园周边的居住区和产业区存在就近使用公园的行为趋势，因此公园周边人口情况的分析对象既包括居住人群，又包括产业人群。公园周边人口的居住密度、文化教育程度、参与公共事务的意愿以及人口的空间稳定性和流动性等因素都影响着公园公众参与的水平。

英雄山公园周边的用地布局以成熟的居住区为主，人口密度较高，为形成自发的公众参与生态提供了可能性。与济南东部如茂岭山、草山岭等许多山体公园周边以大学生、商务办公群体等具有较大流动性的年轻人为主的情况有所不同，英雄山公园周边多为90年代兴建的单位家属宿舍区，其居民中中老年人占有较大比例，呈现出人口流动性小、闲暇时间多、休闲活动多以就近为优先的特点，从而营造了英雄山公园浓厚的社区化属性和健身氛围，为实现深度的公众参与创造了条件。

2.2 空间开放性

开放的空间为公园使用者的便捷进出创造了条件，进而养成使用人群对公园场所的归属感和认同感，为公众参与奠定基础。公园的空间开放性受通行出入口数量、场地规模与纵深、场地內部空间结构的开放程度等因素影响。

大明湖公园在2009年扩建完成后，园区面积增至81公顷，主园路总长度近6千米。而在这样的园区规模下，大明湖公园仅开放步行通行，实质上削弱了园内纵深空间的开放性。原城市道路南北历山街在改造中变成了园中路，同样不再允许各种社会车辆通行，降低了城市路网密度，使车流不得不绕行东侧的黑虎泉北路，加剧了城市的空间割裂和交通拥堵。大明湖公园周边分布着制锦市、明湖小区、长盛街等大型居住社区。公园较低的城市融合度和较单调重复的景观空间影响了众多社区市民日常的游园意愿，遏制了公园空间的活力、潜力。

英雄山公园内按不同道路等级，对部分社会机动车、社会非机动车和行人开放通行，减轻了大规模公园占地对城市空间的消极影响。纪念塔山体西侧的环山路连接了北入口广场与西南侧的核心轴线场地，消弭了公园北侧居民、游客，尤其是使用非机动车的人群去往西南侧区域的空间距离。英雄山公园历史上始终免费开放，不同年龄段、不同阶层的人群皆可自由出入游赏。此外，英雄山公园建成至今，每逢大小周年和纪念日会举办各界集体活动，在市民群体心中留下了深刻的印象。

3 公众参与对城市公园及人居环境的意义

3.1 塑造城市公园场所精神，加强与周边社区的联系

公众参与是传统集中决策管理模式的空间规划向公众共同治理转变的关键环节。通过制度探索创新，促进政府、公众与设计师三方互动协作，以科学方式和成熟体系塑造场所精神[9]，加强与社区的联系，培育社区精神与城市建成空间的可持续发展。

3.2 传承地域文脉

对于地域风貌和历史文脉的传承，仅依靠文献资料的记载是片面的、局限的。人们在场地中繁衍生息形成的生活民俗、社会关系等同样是地域文脉的载体，更是第一手的传承，是历史的活化石。因此，缺少公众参与的公共空间只能通过设计师单方面调研和判断来彰显地域风貌，缺少对历史文脉的有机延续。

3.3 优化城市更新

在权力和资本运作的机制下，传统集中决策模式下的城市空间更新设计周期短、生产批量化，建成空间面貌雷同，更新模式较为粗放。探索建构科学成熟的公众参与机制，实现自上而下与自下而上相结合的规划建设与管理模式，有助于促进城市精细化有机更新，提升空间品质，促进城市的可持续发展。

4 济南城市公园公众参与优化策略

结合济南几处城市公园的优劣势，思考如何挖掘济南城市公园公众参与潜力，探索公众参与有序、可持续开展的途径。

4.1 增加通行入口、扩大开放界面

五龙潭公园位于天桥区制锦市街道，与历下区隔护城河相望。当前五龙潭公园空间形态下，公园东侧与护城河环城公园紧密连接，融为一体，具有较强的空间和视觉联系。但公园西侧与居民密集的制锦市社区之间仍为传统的以围墙隔离的封闭界面，仅有一处出入口，空间联系较弱，对公园空间的社区化产生了抑制作用（见图2）。2020年五龙潭公园免费政策的实行使这一现实矛盾更加突出。

2020年底，济南古城片区控制性详细规划正式出台公示，明确了包括五龙潭在内的一系列公园绿地的扩建目标。五龙潭变封闭为开放、增加通行入口、提升公园社区融合度、深化城泉相融与公众参与的前景有望在新一轮的扩建改造后实现。

4.2 充实公园空间，引入多元功能

大明湖公园的主要功能，除了名胜古迹游览、设施游乐、节日庙会之外，还包括休闲健身、体育竞技、亲水活动等元素。又常有市民自发进行广场舞、合唱、乐队和独奏练习等文化活动，文体艺术氛围浓厚。大明湖主要的名胜古迹和游乐设施集中在北岸区域，改造前原本具有相当规模历史空间和珍贵地域文化价值的南岸大面积街巷民居（钟楼寺街区）却未被有效发掘，反被拆除。现改造后的大明湖南岸区域较多按照观光景区的要求设计为自然绿植和水系景观，未充分体现作为城市公共空间应有的文化氛围和游园功能。

建议在未来的规划提升中，大明湖公园考虑增加民俗文化体验等活动，既可以充分引入地方居民参与，发扬历史文脉和地域特色，又可以吸引游人长时间停留体验。同时应注意公园与场地周边商业的关联协调，鼓励购物消费、餐饮娱乐等不同（下转第页）（上接第页）活动与游园观光之间紧密结合，相承相续，实现公园功能的多元化、交融式发展。

5 结语

文章阐述国内外公众参与的历史与进展，结合济南城市公园的现状展开评述与思考。在案例选取上只考虑了城市中心区的典型城市公园展开讨论，一些原本属于郊区村镇，而随着城市建成区扩张蔓延逐渐纳入市区的公园（如黄台公园、药山公园等）的社区特征和参考价值更为显著，有待进一步探讨。文章存在量化分析上的不足，今后的研究将更加注重方法的全面性、深入性，力图更加清晰准确地分析城市公园与公众参与的关系，为济南城市空间和社区建设的优化探索提出更具参考价值的指导策略。

参考文献：

[1] 孙逊.城市公园公众参与模式研究：以深圳香蜜公园为例[J].中国园林，2018，34（S2）：5-10.

[2] 黃耀福，郎嵬，陈婷婷，等.共同缔造工作坊：参与式社区规划的新模式[J].规划师，2015，31（10）：38-42.

[3] 刘悦来，尹科娈，魏闽，等.高密度中心城区社区花园实践探索：以上海创智农园和百草园为例[J].风景园林，2017（9）：16-22.

[4] 李郇，彭惠雯，黄耀福.参与式规划：美好环境与和谐社会共同缔造[J].城市规划学刊，2018（1）：24-30.

[5] 张华松.济南泉水与济南古城的选址、布局和建设[J].济南职业学院学报，2016（2）：1-5.

[6] 吴春燕.济南英雄山公园大众休闲体育文化生态的形成[D].济南：山东体育学院，2020.

[7] 宋凤.济南城市名园历史渊源与特色研究[D].北京：北京林业大学，2010.

[8] 郭瑞三.济南古旧书市场漫记[J].春秋，2019（6）：65-67.

[9] 李郇，刘敏，黄耀福.社区参与的新模式：以厦门曾厝垵共同缔造工作坊为例[J].城市规划，2018，42（9）：39-44.

作者简介：刘同（1996—），男，山东济南人，硕士在读，研究方向：风景园林规划设计。

赵菁菁（1997—），女，河北辛集人，硕士在读，研究方向：风景园林规划设计。

孙宝良（1998—），男，山东潍坊人，硕士在读，研究方向：风景园林规划设计。

李晓艳（1981—），女，山东临邑人，博士，讲师，系本文通讯作者，研究方向：风景园林规划与设计。