国有企业领导干部经济责任审计评价体系探索

张康亮 亓晓涵 陈丹阳

[摘要]经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，是对权力运行制约和监督的重要制度安排。本文基于习近平总书记提出的国有企业领导干部“二十字”要求，结合中国移动通信集团终端有限公司经济责任审计实践，形成国有企业领导干部经济责任“千人千面”1455量化评价体系，实现领导干部经济责任审计评价的“精准画像”，将对国有企业领导干部监督、评价提供量化具体且可比较的决策依据，促进领导干部履职尽责、担当作为，推动国有企业高质量发展。

[关键词]国有企业   经济责任审计   量化评价体系

一、经济责任审计量化评价指标体系建设的背景和目的

（一）贯彻落实新时代我国经济责任审计评价规范

经济责任審计对促进干部经济履职尽责、担当作为、强化权力运行制约和监督发挥重要作用。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称两办《规定》），标志着经济责任审计监督进入新时代。两办《规定》对强化经济责任审计力度、完善审计评价体系、深化审计成果应用提出进一步要求。

（二）推动解决经济责任审计评价实际工作的痛点和难点

中国移动通信集团终端有限公司（以下简称终端公司）作为在全国30省设立分公司的专业化运营公司，下属机构多、业务同质性高，对评价精准度存在更高要求。前几年经济责任审计工作中以非量化评价为主导思想，一定程度存在评价体系不完善、评价范围不全面、评价量化不充分、评价协同不显性等问题，导致经济责任画像主观性强、颗粒度粗、区分度差、对标难度大，影响经济责任审计评价效果的精准性和成果应用的充分性，亟需建立一套科学合理、全面完整、精准细化的经济责任量化评价体系。

（三）强化经济责任审计与干部监督管理的协同力度

经济责任审计作为强化干部管理监督、规范权力运行的重要抓手和监督方式，审计对象具有对人对事双重性的特点，较之经营业绩结果具有长期性和综合性，能够更全面反映被审计人员任期内履行经济责任有关的经营成果和管理责任。但受限于经济责任审计结果的直观性、可视性和可比性，目前经济责任审计结果的应用仅限于个人档案存档以及被审计单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核，与干部监督及考核任用之间协同难度大、结果应用尚无有效路径。建立基于量化可比的评价体系，可为干部考核、任免和奖惩提供更有价值、可用性更强的参考依据，进一步提升经济责任评价结果的纵深应用。

二、“千人千面”经济责任审计量化评价指标体系总体框架

2016年，党中央召开全国国有企业党的建设工作会议，习近平总书记对国有企业领导人员提出“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的“二十字”要求。终端公司国有企业领导干部经济责任“千人千面”量化评价体系，以国有企业领导干部“二十字”要求为主要评价框架，建档画像，形成经济责任履行的精准画像。量化评价体系“1455”的建设思路，围绕“1”个核心：千人千面，精准客观;把握“4”个原则：突出经济责任、确保权责一致、体系全面完整、评价科学合理;聚焦“5”个维度：对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁，旨在审计评价中强化企业领导人员党建引领意识和红线底线意识，鼓励锐意进取、敢为人先，突显领导人员企业治理水平和内部控制成果，引导领导人员践行健康持续发展理念，促进企业形成风清气正的政治生态环境;统筹“5”个方面：党建与经营、发展与质量、短期与长期、结果与过程、定量与定性，实现领导干部履职的精准画像。

（一）围绕“1”个核心

2021年，中国移动通信集团有限公司在内审工作中明确提出，要通过经济责任审计工作对被审计单位进行全面“经济体检”，明确画像标准，体现千人千面、千企千面特点，画细画精，建档细画，画好领导干部履职和企业风险两张像，客观全面评价领导人员履职情况和公司可持续健康发展状况。“精准客观”是量化评价工作的基础和根本，“画准”是评价体系生命力的关键，“千人千面”是量化评价工作的目的和核心，“画精”是评价体系的价值所在。

（二）把握“4”个原则

1.突出经济责任。经济责任审计具有政治属性和政治功能，评价体系紧扣领导干部职责要求，分析评价领导干部履职期间应该干什么、干了什么、干得怎么样，突出体现重大政策方针的贯彻落实、风险防范化解情况、重点资金资源资产使用情况等重点经济责任履行事项。

2.确保权责一致。有权必有责，权是领导干部实施管理职能的基本权力，责是在行使权力过程中应承担的责任，两者缺一不可。按照权责一致原则，根据领导干部职责分工，本量化评价体系已综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和被审计人员实际所起的作用等情况，界定其应当承担的领导责任。

3.体系全面完整。终端公司内部审计机构结合公司业务发展实际和经济责任审计工作实际，综合统筹五个方面，全面反映党建、廉政、业绩、审计、群众等多方结果，建立导向明确、指标科学、全面反映经济责任履行情况的评价指标体系。

4.评价科学合理。审计评价标准要明确清晰，选用直观数据和审计结果为依据，采用定量与定性分析相结合的办法，尽可能采用定量指标，不能取得定量指标的用定性分析的方法加以描述，防止审计人员因主观因素而影响评价。

（三）统筹“5”个方面

1.统筹党建与经营。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。考核评价体系中将对党忠诚和廉洁从业的情况提炼具化为，党建工作成果以及经济责任履行过程中落实上级部署、遵守财经纪律以及企业政治生态、个人廉洁自律等加分、扣分项予以反映，确保评价维度的完整全面，压实一岗双责。

2.统筹发展与质量。国有企业作为中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，国有企业领导干部作为“领头雁”要深刻认识高质量发展内涵，扎实推动国有企业高质量发展取得实效。经济责任审计工作中不仅要评价领导干部“兴企有为”情况，更要反映“兴企善为”情况，要审查高质量发展要求落实情况。对于粗放无序式、不计代价式、透支未来式发展或粉饰调节业绩行为要在评价体系中予以反映、还原真实经营成果，形成震慑，引导领导干部树立正确的业绩观。

3.统筹短期与长期。量化评价体系既要反映任期内的经营成果，也要统筹反映可持续发展能力、抓基础谋长远的工作成效，引导领导干部树立正确政绩观，践行可持续发展要求，立足长远打牢基础。结合终端公司实际，量化评价体系中设置了发展势能评价维度，通过“资产质量、渠道质量、组织质量”方面全面反映被审计单位经营基础和未来可持续发展能力，避免急功近利、短视行为。

4.统筹结果与过程。经营成果既与领导干部任期内责任履行情况直接相关，又在一定程度上受历史现实情况的重要影响，为确保评价的客观公正性，评价体系中引入改善类指标反映被审计人员任期内对重要领域的改善成效，如内部控制改善程度、经营业绩改善程度等。通过改善情况客观反映领导干部任期内对改善公司治理的过程性努力和先试性探索，坚持用辩证、联系和发展的观点评价干部，不仅看显绩，还要看潜绩，不仅看主观努力，还要看客观基础，引导领导干部积极发挥主观能动性，激励和保护领导干部干事创业热情，促进干部履职尽责、担当作为。

5.统筹定量与定性。经济责任审计量化评价模型在应用过程中，与经济责任审计定性评价进行了有机结合。根据正态分布原则，将量化评价最终得分区分为≥90分、[80分，90分）、[70分，80分）、[60分，70分）、<60分五档，并分别对应至经济责任审计定性评价的“很好履行”—“未能履行”五档评级。除了最终审计结论评价以外，经济责任审计报告也充分利用38项三级指标评价结果，在报告中对被审计人员“贯彻落实党和国家有关重大政策和决策部署方面、经营决策方面、内部控制方面、经营业绩质量方面、个人履职待遇和业务支出方面”的履职情况分别作出分维度评价和总体性评价，对定量评价中的高分指标和短板指标分别进行了正负向的画像评价。量化评价结果对审计定性形成了客观支撑，有效解决了审计评价主观性强的弊端，统一了评价标准和判定尺度，实现了“一把尺子量到底”;审计报告中对量化评价结果的应用，也进一步促进了量化评价体系的价值转化。

三、基于国有企业领导干部“二十字”要求的量化评价指标体系

终端公司内审部根据审计工作实践，聚焦领导干部履职的“二十字”要求，构建层次分明、维度合理的经济责任审计量化评价指标体系。

（一）经济责任审计量化评价指标体系主要构成要素

1.聚焦五个评价维度：对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁。

2.构建三级指标体系：一级指标11个，二级指标19个，三级指标38个。其中扣分项5个，加分项3个。

3.全面呈现多类数据：业绩考核结果、党建考评结果、审计发现问题、员工评价问卷、信访举报情况、巡视巡察结果、整改落实情况、荣誉奖励情况。

4.科学量化评价期间：为确保不同任职期间相关数据的可比性，任职期间3年以上的单位，统一选取近3年作为评价期间;针对不满3年的单位，由于荣誉奖励及负面事项均以加减分体现，不影响总体基本分数。

5.明确总体评价标准：得分≥90分为“很好履行”;得分[80分，90分）为“较好履行”;得分[70分，80分）为“履行”;得分[60分，70分）为“基本履行”;得分<60分为“未能履行”。

（二）经济责任审计量化评价指标体系分层内容

1.对党忠诚，共有3个一级评价指标：“党建工作”“部署落地”“财经纪律”。主要通过获取被审计单位审计期间的党建工作考核结果、党建工作荣誉奖励以及对财经纪律的遵守情况进行分数正向或负向的汇总调整，用以评价被审计人员党建引领工作的态度是否坚决、作风是否过硬、成效是否显著等方面的内容。

2.勇于创新，共有1个一级评价指标：“创新成果”。通过获取被审计单位在审计期间的管理创新实践探索情况，如国家级创新奖项、省级及中国移动集团级，根据奖项级别和获取难度进行分值锁定，用以评价被审计人员在创新精神方面是否锐意进取、敢为人先。

3.治企有方，共有3个一级评价指标：“企业治理”“员工评价”“管理奖项”。“企业治理”通过综合评判本次审计发现中决策、内控、整改相关的问题的严重性、频发性，同时运用线性方法或比例法锁定分值，用以评价被审计人员任职期间决策制度是否健全、决策执行是否合规、内部控制是否完善、整改是否有效。其中，“员工评价”中应用纸质或电子版问卷面向所有员工（含地市）发放，问卷设置选择题15项，开放式问答题一项，旨在反映领导人员能否发挥带头表率作用、管理能力能否得到群众认可、工作作风是否过硬等内容。“管理奖项”通过划分国家级、省级和集团级、公司级三档荣誉充分考量了领导人员在企业管理方面的成绩以及团队上下协作、创先争优的成果。

4.兴企有为，主要考量“经营成果”和“发展势能”2个一级指标。“经营成果”主要通过获取领导人员任职期间的业绩考核数据、利润完成数据以及业绩真实性的情况，评估被审计人员能否攻坚克难、善于作为，企业业绩能否改善或增长、业绩质量是否良好。“发展势能”通过对企业国有资产保值增值能力及业务核心能力的考量，评估被审计人员的战略布局能力、业务持续能力和企业内部组织考核管理能力，如资产质量、渠道质量、转型质量、协同质量、组织质量。

5.清正廉洁，共有2个一级评价指标“企业生态”和“廉洁从业”。通过协同运用好巡视巡察、党建考评、外部检查、信访举报事项成果，對企业做出是否生态良好、纪律严明的评价，对个人做出是否谨慎用权、清正廉洁的评价。评价内容见图1。

四、“千人千面”1455量化评价体系亮点及成效

经济责任审计量化评价指标体系是终端公司基于历史经验的深入总结和未来趋势的科学预判，紧扣业务发展，形成多维度量化评价画像模型，开创性地将经济责任审计的不同标准从多维角度进行规范量化及统一，解决了终端公司经济责任审计评价工作难点，充分补充领导人员综合评价，增强职责履行的优劣辨识度。基于量化可比的评价体系，可为干部考核、任免和奖惩提供更有价值、可用性更强的参考依据，进一步提升经济责任评价结果的纵深应用。

该体系采用层次分析原理动态设置各项指标，已在终端公司2021年经济责任审计中进行正式运用，并经公司董事会审议通过，为确保评价标准的客观、准确，评价体系对2020年5个经济责任审计项目结果进行回溯评价，评价结论与前期评价结果均一致，显示出评价模型的实操性和准确性。

（一）“二十字”要求为指导，统一量化评价标准

终端公司“千人千面”1455量化评价体系牢牢把握国企党员领导干部的标准，将“二十字”要求具化为19个二级评价标准，每项二级评价标准均有12字的达成要求，如在对党忠诚方面：（1）党建工作：质量过硬、功能突出、成效显著;（2）部署落地：态度坚决、部署周密、行动迅速;（3）财经纪律：严格遵守、不越红线、不触底线。量化分级体系将“二十字”要求和“审计语言”以可比、可读的分数的方式进行表达，有利于公司考察领导人员时进行“横向”和“纵向”对比选择，进一步提升领导人员任免工作“透明度”和“精准度”，促进经济责任审计成果的深入应用。

（二）“多维”雷达可视化，全面定位履职成效

“千人千面”1455量化评价体系共构建三级指标38个，相较于传统表格，借助雷达图可迅速定位被画像人在某一方面的履职尽责情况，完成多项经济责任评价指标的全面分析，结果可视化更具有完整、清晰和直观的优点，增强了领导人员履行职责的辨识度。将审计对象任职期间能够体现经营成果和发展势能的各项指标分析所得分数在雷达图上展示，使用者能清晰了解被审计单位在兴企有为方面的突出优势和短板不足：某分公司在经营成果方面得分率为30.7%，任职期间分公司的业绩排名较为落后，业绩指标达成情况较差且盈利能力弱;在发展势能方面，资产质量，渠道质量方面未得分，组织质量和协同质量得分率为56.7%和50%（见图2），表明分公司业绩增长势能疲软、低质资产比重高、核心渠道掌控弱、组织基础差，未能给分公司奠定较好的发展基础。

（三）“正负”评价相结合，精准把握权责一致

量化分级评价的每一项结果均以“分数”呈现，直接反映出了被审计人员每一项考评下的正负向结果，对党忠诚方面的雷达图见图3。

在对党忠诚方面，某分公司在党建工作得分率为50%，部署落地得分率为75%，财经纪律方面未扣分，得到以下“正负”评价：

“正向评价：被审计人员能够坚持党建引领，基本落实完成上级部署工作，恪守财经纪律。负向评价：但党建工作未取得明显成效，党建引领功效不突出;个别重大政策落实存在不到位的情况。”

坚持“正负”评价相结合，促成审计报告内精准、客观、公正地评价领导干部经济责任，实事求是反映问题，同时在审计评价中有助于准确把握“三个区分开来”原则，使实行全面客观的审计评价成为现实。

（四）“纵横”维度强对标，深入刻画“千人千面”

同步实施经济责任审计项目，可以横向对比评价分析指标，在体现差异性的同时更加深入落实对审计指标的客观性要求;如横向对比“兴企有为-经营成果”，A分公司的业绩结果（30分）明显优于B分公司（0分）和C分公司（14.5分），而在业绩质量方面B分公司（扣3.4分）在三家分公司中表现最差（见表1）。

实行量化分级评价不但可以做到“纵向深入”和“横向对比”有机结合，还可以通过对各线条、前期检查结果及内部反馈相关信息的整合，有效形成了多维度风险评价体系，深入刻画了“千人千面”的“画像”分析，在现有的量化测算结果和审计评价意见中，避免了同质同级的审计意见结果（见表2）。

五、结语

“千人千面”1455量化评价体系总体上采用了层次分析原理，动态设置各项指标，具有克服传统模式体系下权重缺陷的先天优势，评价方法在一定程度上去除模糊性以及随意性的弊端，不仅在终端公司内部为干部考核、任免和奖惩提供科学参考依据，提升经济责任评价结果的纵深应用，更便于不同行业、不同企业间比较和参考，计算简单、逻辑严密、通俗易懂、直观清晰，具有很强的实用性和指导性，对于提升经济责任审计实效性、促进国有企业发展等方面，都具有现实意义。

（作者单位：中国移动通信集团终端有限公司，邮政编码：100053，电子邮箱：qixiaohan@cmdc.chinamobile.com）

主要参考文献

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