高校内部审计部门践行嵌入式审计的实践与探索

朱云海 何旭平 徐丽

[摘要] 推行嵌入式审计是新形势下高校内部审计转型的需要，是现代风险导向审计的客观要求，是提升高校内部审计效能时效性的需要。高校嵌入式审计的实践需要在参与重要领域制度设计、重大经济合同审签、重要经济决策咨询、监督一体化等方面协同联动，积极整合各类审计资源，提升内部审计效能。

[关键词]嵌入式审计   高校   内部审计

本文系浙江省教育会计学会2021年立项项目成果之一——基于嵌入式审计视角的高校内部审计转型研究（项目编号：ZJKJ21005）

一、嵌入式审计概述

（一）嵌入式审计的定义

国内关于嵌入式审计的研究文献比较少，各位学者的观点也各有侧重。2013年，国内学者周庆西、刘荣等提出嵌入式行政管理审计是将内部审计紧贴管理、与行政管理工作同步进行的内部审计模式，是对管理审计进一步的深化创新。2015年，吕玲玲等运用信息技术对审计项目中不同的憑证及资料进行信息化处理， 同时依据一定的标准进行分类管理，通过借助于嵌入式系统进行审计工作，提升审计效能。2019年，万鹏飞等指出嵌入式审计是将审计整改工作直接嵌入审计项目流程管理中，通过实时监督，对风险进行事前预防、事中控制和事后监督，具有更强的时效性、持续性。

本文认为，“嵌入式审计”是在坚持内部审计独立性的基础上，将审计方式由事后审计转为事前、事中和事后审计相结合，使审计工作直接嵌入被审计单位的重大经济决策、管理活动中，参与决策不负责作出具体决策，参与管理不承担具体管理职责，通过审计人员嵌入、审计内容嵌入等方式，将审计监督与服务贯穿于单位经济管理活动始终的一种审计模式。

（二）高校内部审计部门践行嵌入式审计模式的必要性

1. 新形势下高校内部审计转型的需要。近年来，审计署、教育部等越来越重视内部审计工作，并对审计工作提出新要求。2018年1月，审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），相比较修订前的内部审计工作规定，修订后的规定拓宽了内部审计职能定位，由原来的监督、评价职能拓宽至监督、评价及建议，突出内部审计咨询服务职能。践行嵌入式审计模式有助于推动高校内部审计转型，促进构建审计、巡视、巡察、管理立体式监督一体化，更好推动高校治理体系和治理能力现代化。

2. 现代风险导向审计的客观要求。与传统审计理念相比，现代风险导向审计理念的审计思想是要跳出原始凭据、报表等财务数据的束缚，以对被审计单位的风险评估为基础，综合分析评审影响被审计单位经济活动的各种因素，根据得出的风险评估结果确定审计的范围和重点，进而开展实质性审查。随着社会经济活动日益复杂，内部审计从账项差错纠弊逐渐向以风险为导向的审计方向发展。高校内部审计应实践探索以风险为导向的管理审计和绩效审计，克服审计人员少、任务重的困境，将有限精力投入风险高的领域，努力提升审计效能。践行嵌入式审计方式，有助于高校内部审计部门对高校经济管理各环节的风险进行识别与综合评估，及时采取风险应对措施，提升审计结果运用。

3. 提升内部审计时效性的需要。传统的审计监督模式，侧重事后审计，审计成效往往具有滞后性，在风险防范作用有限，而嵌入式审计的实施是将审计关口前移，克服传统审计模式的缺点，审计监督由事后审计向事前审计、事中审计、事后审计相结合，使得审计工作嵌入各重要管理领域。嵌入式审计模式有助于提升内部审计时效性，为学校作出重大决策提供咨询意见。

（三）高校内部审计部门践行嵌入式审计模式的优势

与国家审计、社会审计相比，内部审计具有四个方面优势：一是处于本单位内部，熟悉本单位经营管理情况，可以全面掌握情况，迅速发现问题;二是能及时、系统进行监督与服务;三是有利于深入了解存在的问题并及时与各职能部门协商解决，针对性强，见效快;四是可以及时向领导反映情况，提供建议，有利于防患于未然。新形势下内部审计被赋予监督和评价、建议等多重职能，而嵌入式审计的很多理念与内部审计是紧密契合的，该模式的实施能够充分发挥内部审计优势，克服劣势，提升内部审计效能。党的十九大以来，国家对审计工作及高校治理体系现代化提出更高要求，高校内部审计在新时代亟需转型，践行嵌入式审计模式有助于推动高校治理体系现代化，促进高校内涵式发展。

二、高校内部审计部门践行嵌入式审计的实践与探索

本文以浙江省某省属高校为例，重点介绍高校内部审计践行嵌入式审计的实践与探索。该校内部审计机构充分发挥自身优势，努力克服劣势，主要从制度建设、合同审签、经济决策、监督一体化等方面进行了嵌入式审计方式的实践与探索。

（一）嵌入制度建设，强化内部控制

一是编写制度清单，推进制度执行。会同学校办公室、人力资源部、计财处、公管处等11个重要经济管理职能部门全面梳理部门职责、制度及制度要点，形成部门责任、制度及要点清单，供学习借鉴，进一步增强相关部门制度意识、责任意识，推进校内部门规章制度“废、改、立”工作，推动学校治理体系现代化。

二是以审计整改为契机，推动制度修订完善。近5年来，学校经历上级审计、巡视以及校内开展的内部审计项目百余项，内部审计部门以开展巡察、审计整改工作为契机，立足常态，着眼长效，完善管理机制建设，推动并深度参与采购管理、基建工程管理、资产管理、科研经费管理、函授站管理等方面制度制修订，累计参与制修订制度30余项，持续跟踪制度的执行情况和合理性，促进制度不断改进完善，最终形成制度优势。

三是强化内控评价，促进内部控制建设。将内部控制建设及执行情况纳入校内领导干部经济责任审计及专项审计，督促二级学院、部门、下属单位完善内部控制建设，进一步提升学校管理水平。为加强学校内部控制建设的组织领导，学校于2016年成立内部控制建设领导小组，审计部门担任领导小组成员，协助落实内部控制基础性评价工作。

（二）嵌入合同审签，规范经济行为

在契约经济时代，合同是经济行为的基本载体。随着学校办学规模不断扩大，资金来源渠道多元化，经济行为复杂化，学校签订的各类经济合同数量呈现倍速增长趋势，合同的种类、形式也呈现复杂化、多元化等特点，合同的签订及执行风险也随之产生。为进一步规范合同管理，规避合同签订及执行风险，提高学校经济效益，学校于2007年印发合同管理办法，实行经济合同归口集中管理制度，审计部门参与10万以上重大经济合同的审签工作。2010年和2017年又根据新的形势和学校工作需要，两次修订这一制度，进一步完善合同管理。2019年，根据学校“最多跑一次”改革文件要求，由审计部门牵头，协同科研院、继教院、网信办等管理部门开发合同网上审签平台，逐步实现合同线上全流程管理，目前已开发完成横向科研类、合作办学类、社会培训类合同线上审签平台并处于试运行状态。

1.合同管控的主要措施。（1）实行分类归口与分别授权相结合。合同分类归口管理是根據业务类型对合同进行分类，授权相关职能部门负责对其业务范围内的合同进行归口管理。这里的业务类型大致分为联合办学、社会培训、科学研究、劳动人事、融资投资、资产出租处置、基建修缮工程、物资服务采购及其他合同等。依据这些业务类型分类归口，分别授权教务、成教、科研、人事、国资、计财、校建、采购、校办等部门管理其职能范围内的业务合同，归口管理部门对所签订合同的真实性、合法性、可行性负责。（2）例行审签与例外会审相结合。常规的合同审核流程主要包含审查、会签、审签、审批四个环节，基本流程（即例行审核程序）如下：归口管理部门起草、审查→会签部门会签→审计处审签→分管校领导审批→加盖学校合同专用章生效。合同会审制度主要是为一些重要、重大、复杂经济事项的合同设立的。合同审签过程中，相关部门不能达成一致意见或对个别条款不能准确把握时，可以向合同审查小组提出会审申请。

2.审计部门在合同审签中关注的内容。学校合同管理办法明确界定了合同管理各参与方的权利与责任，并遵循权责一致的原则——权力越大，责任越大。合同管理的参与方主要包括归口管理部门、使用部门、会签部门、审计部门、法律顾问、分管校领导。审计部门具有合同审签权，主要关注：一是审查合同文本、条款的完整性、公正性、合规性。检查合同各项必备要素是否齐全，是否明确相关权利义务，权责利是否对等，合同条款是否符合法律及校内规章制度。二是审查合同签订程序的合法性、合理性、合规性。审查合同是否符合法律规范，签订程序是否符合学校合同管理办法、学校议事规则、采购管理办法等相关规章制度，合同所约定事项是否合理等内容。三是对合同签订的剩余风险进行管理。与其他部门相比，审计部门对风险的敏感性更强，识别风险的手段也更专业，实际业务中积累的对风险状况的认识更全面、更系统、更具有时效性，审计部门在合同审签过程中发现的风险需及时提示并要求采取对应措施。

此外，审计部门可不定期开展合同履行情况专项调查。对履约不及时的合同，督促相关管理部门落实;调研分析合同管理过程中存在的问题，并牵头优化合同管理模式。

3.学校合同审签的成效。自2007年合同审签以来，审计部门共审签合同8000余份，提出书面及口头修改意见500多条，因风险较大建议不予签订的合同45份。合同归口集中管理和审签这一做法在规范学校经济行为、保护学校利益方面取得的成效得到校领导的肯定。合同集中审签制度的实施有效防范了经济风险，促进权力运行规范化，促进增收节支;有助于审计人员提前了解各个被审计单位重大经济行为，减少审前调查时间，把握审计重点，提高内部审计项目质量。

（三）嵌入经济决策，强化风险防范

学校内部审计工作逐步探索由以审计监督职能为中心逐步向审计咨询服务与监督评价并重的新时代内部审计方式转变，实现审计关口前移。

一是担任学校重要经济管理事项领导小组主要成员单位。目前学校审计部门作为学校财经、基建、采购等领导小组的重要成员单位，对财经、基建、采购等领域的重大事项独立发表审计咨询意见，提示可能存在的风险，规避不必要的风险，促进学校高质量发展。

二是全程列席校长办公会议，独立发表审计意见。根据学校工作要求，审计部门负责人全程列席校长办公会议对有关重大决策事项独立发表审计咨询意见。审计部门负责人的列席能够及时为校领导作出重大经济决策提供有关咨询意见。审计监督融入经济决策行为的做法也为审计部门日后开展审计提供必要的信息，减少审前调查等工作，使得开展的审计项目能够落到实处，提出的相关审计建议具有可操作性。

三是建立审计人员定点联络学院制度。审计人员定点联络指定的几个学院或部门，定点提供相关的日常政策咨询、审计咨询意见，为审计人员日后开展所定点的学院负责人经济责任审计提供重要的信息，有效减少审前调查等工作。

四是以重要节点跟踪审计为抓手，做实做细工程审计。坚持并完善工程量清单“背靠背”编制，加强工程造价“复审制”，努力保障工程审计质量，维护学校权益。深度参与重大基建工程涉及到的重大变更经济决策，协同跟踪审计单位，研究分析可能存在的风险，将审计监督贯穿于重大工程建设经济决策事项始终。

（四）嵌入联动监督，提高审计效能

为进一步提升审计效能，发挥内部审计嵌入优势，学校审计部门探索建立部门协同、内外协同、上下协同等机制，以提高效能、完善治理为目标，主动将审计监督融入监督一体化。

一是建立部门协同机制。结合“清廉校园”建设要求和校内巡察有关安排开展领导干部经济责任审计。内部审计和校内巡察有相似的监督目标，在进行经济责任审计项目时，通过构建信息共享、人员互助等全方位协作配合制度，充分发挥监督职能，提升被审计单位管理水平。审计工作联席会议成员单位定期开展沟通交流，协同配合落实审计整改工作，通过信息的有效整合，为审计部门开展审计项目提供有效依据。

二是建立内外协同机制。部分经济责任审计项目探索实行“融合审计”模式，即部分项目采取与中介机构“融合审计”的模式，每个项目中介机构派出审计小组，校方派出一名内审人员嵌入审计小组，担任审计组长，中介机构偏重财务收支评价，内部审计人员主要负责管理方面的评价及整体审计工作把控工作。内部审计人员在审计过程中，进一步加强与中介机构审计小组的沟通联络，充分发挥内部审计优势以及以往管理审计经验，有效引导中介机构完成经济责任审计目标，提升经济责任审计质量。

三是建立上下协同机制。年度内部审计计划、实施方案的制订充分考虑国家审计的关注点，将部分国家审计关注的最新方向嵌入各个审计项目。积极配合国家审计，开展自查自纠，举一反三，以点带面，点面结合，强化审计整改工作。将上一轮内部审计、外部审计发现问题整改情况嵌入新一轮审计报告中，跟踪并督促被审计单位进一步落实审计整改工作，促进审计工作闭环管理。

三、进一步完善嵌入式审计的思考

（一）合理预设内部审计嵌入角色，确保审计监督独立

一些内部审计人员可能认为嵌入式审计方式更多的是一项管理活动，而审计是一项监督活动，内部审计部门践行嵌入式审计模式是既当运动员又当裁判员。这种认识是片面的，因为内部审计的特点之一是内向性，其最终目的是促进单位完善治理、实现目标，内部审计部门在嵌入式审计模式中所做的更多的是风险识别与评估。只要预设好审计部门在这一过程中扮演的角色，界定好相关部门在嵌入式审计过程中的权责，不会影响内部审计的独立性。学校可以在更多的重要经济管理环节嵌入审计工作，不断完善嵌入式审计工作模式。

（二）借力内外部专业审计力量，提升内部审计质量

嵌入式的内部审计方式对内部审计人员的知识储备和综合素质能力提出更高要求，当前高校内部审计面临专业人员数量少、任务重、專业能力有限的困境，学校可以在人员嵌入、项目统筹方面采取以下措施缓解这一困境：一是构建审计人员专业库，调用学校相关专业教师、会计审计专业人才等参与审计调查;二是进一步加强与中介机构“融合审计”模式，加强引导培训，强化审计质量监督，共同提升内部审计效能;三是以风险为导向，选取高风险领域开展审计项目，安排经验丰富的审计人员负责，做实做细审计项目。

（三）优化合同审签管理机制，提升合同审签效率

繁琐的合同审核审签程序会降低办事效率，影响预算执行率。学校目前采取了以下措施缓解这一矛盾：一是充分利用信息化手段构建各类合同网上审签平台提高审核审签效率;二是全面推广格式化合同;三是做好各相关制度之间的衔接。

（作者单位：浙江师范大学，邮政编码：321004，电子邮箱：244494211@qq.com）

主要参考文献

[1]宾伟华，汪林香，万鹏飞.多维发力 全面落实审计发现问题整改[J].中国内部审计， 2019（2）：58-60

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[5]祝安.高校内部审计主要矛盾和转型思考[J].财会学习， 2021（23）：132-134