政策稳定性与区域创新发展的关系研究

周晓光 鲁元平

〔摘要〕提高区域创新能力、完善区域创新体系是实施创新驱动发展战略的重要任务，地方政府官员作为经济政策的执行者和制度变迁的推动者，在其中扮演着重要的角色。为了研究官员变更引致的政策不稳定性对区域创新的影响，本文在理论分析的基础上，利用中国268个地级市的面板数据进行实证分析。研究发现：官员变更引致的政策不稳定性抑制了区域创新能力的提升，并且市长变更比市委书记变更的影响更大;如果市委书记由本地市长晋升或官员变更是可预期的，则可以有效降低政策不稳定对区域创新的负面效应。机制分析发现，地方政府财政支出偏向、企业创新投资延迟是政策不稳定性抑制区域创新的重要渠道。本研究为政府相关部门制定区域创新政策、促进区域创新能力提升提供了经验证据，同时也为地方官员考核机制改革提供了理论参考。

〔关键词〕政策稳定性;政策不稳定性;官员变更;区域创新

〔中图分类号〕D60;F124.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2022）04-0150-14

一、引言

创新能力正日益成为一个国家或地区获得国际竞争优势的根本因素和重要标志。而区域创新能力的提升作为一项系统工程，往往离不开政府的支持，政府在合理配置创新资源、激励创新主体、营造适宜于创新的制度环境等方面起着重要的积极作用。①具体而言，财政科技投入、政府采购以及减税降费等政策扶持，对于缓解创新资金缺口、有效提高研发强度以及提高区域创新水平卓有成效。②然而，有相关研究指出政府给创新带来的负面影响也不容忽视。政府可能会干扰创新主体正常的创新投资决策，进而阻碍投资主体的自主创新行为，对创新产生“逆向”激励。参见安同良、周绍东、皮建才：《R&D补贴对中国企业自主创新的激励效应》，《经济研究》2009年第10期;白俊红：《中国的政府R&D资助有效吗？来自大中型工业企业的经验证据》，《经济学（季刊）》2011年第4期。其中，政府政策不稳定性给创新带来的负面影响近期受到学者们的重点关注，已有研究主要从政策不稳定性对企业层面的经营活动、投资以及R&D支出等影响的角度出发分析其对创新绩效的影响，而较少关注其对宏观层面创新水平的影响，使我们对政策不稳定性的宏观创新效应知之甚少。政策不稳定性主要源于政策由谁做出，采取了何种措施。陈乐一、张喜艳：《经济不确定性与经济波动研究进展》，《经济学动态》2018年第8期。由于官员直接参与各项政策的制定和执行，官员变更会带来政策波动从而成为不确定性的重要来源，大量国内外文献利用官员变更代理政策不稳定性。罗党论、佘国满：《地方官员变更与地方债发行》，《经济研究》2015年第6期。鉴于此，本文利用中国地级市官员的变更作为政策不稳定性的度量，从宏观层面探讨由官员变更引致的政策不稳定性对区域创新的影响，将政策不稳定性、政府、企业纳入统一的分析框架，为创新主题的研究提供了更为宏观、全面的分析视角。

本文利用中国268个地级市官员变更与专利授予的面板数据，实证研究官员变更引致的政策不稳定性对区域创新能力的影响，为理解中国区域创新提供了一个新的分析视角。相对于既有研究而言，本文可能的贡献体现在以下三个方面：首先，本文较早在地级市宏观层面探讨政策不稳定性对区域创新能力的影响，并且进一步从官员变更是否可预期以及地区市场化水平差异考察政策不稳定性对区域创新能力影响的调节效应，是现有区域创新能力研究的有益补充;其次，本文尝试从政府层面和企业层面分别探讨政策不稳定性影响区域创新的渠道机制，在某种程度上填补了地方政府为追求短期增长而竞争导致区域创新能力不足的逻辑链条;最后，本文不仅分别展示了市长和市委书记的作用，而且从官员异质性的视角发现了官员任期及学历优势对于政策不确定因素对区域创新能力的调节作用，有助于理解政府官员在中国经济转型、创新驱动发展战略中的官员差异和作用。

二、理论分析与研究假说

官员变更是所有政策不确定因素中对经济活动影响最直接、最强烈的因素之一。陈德球、陈运森、董志勇：《政策不确定性、市场竞争与资本配置》，《金融研究》2017年第11期。国外大量文献常用选举这种相对外生的方式度量政策的不确定性，国内相关研究也认为政府官员职位变更是带来不确定性的重要因素，因此地方官员变更经常被用作政策不稳定性的代理变量。参见杨海生、才国伟、李泽槟：《政策不连续性与财政效率损失——来自地方官员变更的经验证据》，《管理世界》2015年第12期;Jedrzej Bialkowski，Katrin Gottschalk and Tomasz Piotr Wisniewski，“Stock Market Volatility around National Elections，”Journal of Banking & Finance，vol.32，no.9， 2008，pp.1941-1953.

在中國式分权体制下，地级市政府拥有相对自主的经济决策权，地方官员是各种经济任务的执行者，尤其在中国实施创新驱动、创新发展等国家战略进程中，更加强调地方官员在提升区域自主创新能力过程中的重要作用。在中国财政分权和官员晋升考核体制下，地方官员直接参与公共资源的配置、制定财政政策以及具有偏向性地使用政府财政资金，这是地方官员执政意志的直接体现，地方官员的更替特别是地方一把手的更替造成的政策不稳定性直接体现在地方政府的财政支出规模和投资偏向上。政策不稳定性影响下的财政支出偏好、财政资源分配政策对区域创新能力造成直接影响。首先，中国式分权背景下形成了以GDP增长率为核心评价指标的地方政绩考核体系。周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。这一体系促使地方政府围绕经济增长展开激烈竞争，其中基础设施投资见效快、增长效应明显傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》2007年第3期。，成为地方官员“为增长而竞争”的重要手段，地方官员普遍存在扩大基础设施支出以谋求经济快速增长的投资冲动;其次，官员变更带来的政策不确定性会进一步加剧基础设施支出偏好现象，地方官员职务频繁变更导致官员激励机制中缺乏长期激励效应，更多关注地方经济增长的即期效益。在财政政策层面表现为财政支出进一步偏向于在短期内产生经济效益，容易出政绩诸如过度借贷、高风险投资、过度超前的基建设施等生产性投资，而忽视能够提升经济长期竞争力的周期长、见效慢、风险高、不确定性大的创新性投资。吴延兵：《中国式分权下的偏向性投资》，《经济研究》2017年第6期。基于以上分析，官员变更将会加剧地方政府的“重基建、轻科技”的支出偏向，而这将对区域创新水平的提升产生负面影响。

企业作为创新活动的中坚力量，其投资、研发等决策同样面临由官员变更而引发的政策不稳定性的影响。陈德球、陈运森、董志勇：《政策不确定性、市场竞争与资本配置》。在中国，由于市场配置资源的改革还处于不断完善的进程中，政府政策的不确定性对企业在某种程度而言是无法规避的系统性风险。地方官员的变更往往伴随着现行政策的中断和新政策的推行，存在一个较长的适应期与调整期。官员频繁调动直接影响了政策连续性，面对政策不稳定性，企业必须关注其所在地政府提供的动态性制度安排所带来的市场机会和政策机会，以此来权衡创新活动面临的风险和收益。地方政府核心官员的变更将通过政策不稳定性的传导来影响微观企业的决策。帕斯托（Pástor）等人的研究发现，如果投资项目是不可逆的，不确定性往往会引起企业投资者对未来面临的经济政策乃至政府决策机制的稳定性产生疑虑，企业出于谨慎性动机减少或延迟投资来规避政策不稳定性风险可能导致投资收益损失，直至不确定性缓解或消除。Lubos Pástor and Pietro Veronesi， “Uncertainty about Government Policy and Stock Prices，” Journal of Finance，vol.lxvii， no.4， 2012，pp.1219-1264.

综上分析，本文提出研究假说：地方官员频繁更替引发的政策不稳定性，会导致地方政府进一步加剧“重基建、轻科技”的支出偏向，以及会使得企业投资者延迟研发投入以规避风险，而这都不利于区域技术创新。这一假说将会在下文的实证部分进行检验。

在得出上述假说的基础上，本文进一步推论：地区市场化水平、官员任期与学历会调节地方官员变更对创新的影响。（1）市场化水平对于区域创新具有积极作用。戴魁早、刘友金：《行业市场化进程与创新绩效——中国高技术产业的经验分析》，《数量经济技术经济研究》2013年第9期。地区的市场化水平越高，该地区资源配置由政府干预的程度就越低，因此创新受官员变更带来的政策不稳定性的影响就越小。由此，本文提出如下假说：地区市场化程度越高，地方官员变更引起的政策不稳定性对创新的不利影响越小。（2）官员任期会调节政策不稳定性对创新的负面作用。相比于官员变更，任期稳定性为政策的延续提供了可靠保障。目前，关于官员任期的研究多指出任期的效应具有非线性关系。余泳泽、杨晓章：《官员任期、官员特征与经济中增长目标制定——来自230个地级市的经验数据》，《经济学动态》2017年第2期。任期越长越有助于保持政策的稳定性，从而弱化官员变更带来的不确定性，有助于地区实现创新发展，这是本文又一个新的假说。（3）不同学历官员的变更对创新具有不同程度的影响。官员具有高学历往往更容易理解创新对企业和地区发展的作用，更容易利用政策扶持地区创新。据此本文提出研究假说：高学历官员发生更替后带来的政策不稳定性更大，对地区创新的负面效应更强。

三、实证模型、数据来源与变量描述

（一）实证模型设定

为了检验政策不稳定性对区域创新能力的影响，本文建立的基准计量回归模型如下：

lnpatentit=α0+β1turnoverit+β2Wit+β3Xit+μi+λt+εit（1）

（1）式中：被解释变量lnpatentit是城市i在第t年人均专利的自然对数，用以衡量区域创新能力;核心解释变量turnoverit是城市i第t年是否发生官员变更的虚拟变量，用以衡量政策不穩定性。Wit表示官员个人特征的控制变量，Xit表示影响区域创新能力的宏观层面控制变量，μi、λt分别表示地区固定效应、时间固定效应，εit是随机残差项。模型中各指标具体阐释如下：

1.被解释变量：区域创新能力（lnpatentit），采用各地级市当年人均专利授权数量的自然对数作为区域创新能力的度量指标。专利作为创新活动的代表成果，是自主知识产权的集中体现，也是区域技术创新能力和经济竞争实力的核心要素。就专利数据本身而言，一方面，国内专利数据容易收集，且专利法多次修正也使专利授权标准体系更趋于规范统一、科学合理;另一方面，随着中国知识产权保护制度逐步完善，人们的知识保护意识逐渐增强，通过专利授权保护其研发成果的行为越来越普遍。

2.解释变量：政策不稳定性（turnoverit）。本文以地级市的市长、市委书记或两者任一发生变更来作为政策不稳定性的度量，为虚拟变量，若本年发生官员更替，turnoverit赋值为1，否则赋值为0;如果官员更替发生在当年的6月30日以后，则取次年为1。

Wit是一系列地方官员特征的变量。主要包括市长和市委书记的年龄、学历、性别、民族、任期、工作年龄、学历专业和任职经历等。同时，为了捕捉官员成长经历等其他不可观测性因素的影响，进一步在方程中控制了市委书记和市长的籍贯地省份效应。

Xit是一系列宏观经济控制变量，包括人口密度、人均地区生产总值、第二产业及第三产业产值比重、人均固定资产投资的自然对数、人均外商直接固定资产投资的自然对数、区域高等教育水平等城市经济特征因素。这些变量分别从人口、经济发展水平以及经济发展结构特征等方面控制了可能影响区域创新能力的城市层面因素。

（二）数据来源与变量描述

考虑到2010年之后中国专利出现爆发式增长，其中不乏为了政绩而出现的“水分”，为了避免“专利锦标赛”对研究结论的干扰，本文的研究主要基于2000—2010年中国268个地级市相关面板数据展开。官员资料通过官方个人简历或公开信息手工整理得到，专利相关数据来源于国家知识产权局。其余数据如无特殊说明均来自各省市统计年鉴、《中国城市统计年鉴》。本文所收集的数据均来自公开的资料，研究结论的可靠性较强。表1报告了主要变量的描述性统计结果，公式中专利及宏观经济变量均进行了对数化处理。图1显示了各年地级市官员变更次数的频率分布情况，由此看出中国地方官员变更较为频繁，中国地级市市委书记的平均任期为2.58年，市长的平均任期为2.67年，远低于中国宪法及其相关法律规定的地方官员换届周期5年。

四、实证结果分析

（一）政策不稳定性与区域创新能力

本文对计量模型（1）进行估计，结果如表2所示。为尽量减少一些不可观测因素对估计结果的干扰，所有回归均控制了城市固定效应和时间固定效应。回归结果表明：政策不稳定性变量与区域创新能力之间呈现显著的负向关系，市长、市委书记或两者任一发生变更对人均专利对数的回归系数在5%或1%统计水平下显著。以市长或市委书记任一变更的回归结果为例（第6列），政策不稳定性系数为-0.0524，且在1%水平上显著，这表明在市长或市委书记发生变更的城市，区域创新水平将降低5.24%。上述回归结果基本证实了本文的主要观点，即中国地方官员变更所带来的政策不稳定性显著地抑制了区域创新水平。

在其他宏观控制变量的回归结果中，可以发现：1.第二产业占比的回归系数在1%的置信水平显著为负，这说明第二产业占比过高、过于看重短期经济效应而忽视产业结构调整对区域创新有负向影响，因此在提升区域创新能力过程中要考虑区域产业结构合理化、制定产业结构调整优化政策。付宏、毛蕴诗、宋来胜：《创新对产业结构高级化影响的实证研究——基于2000—2011年的省际面板数据》，《中国工业经济》2013年第9期。2.外商直接投资对区域创新不但没有积极的影响，反而有显著的负面作用。事实上，发展中国家引入外资的一个重要原因就是希望通过FDI的方式获得先进的技术并最终实现产业升级和技术进步，而这一举措目前看来成效不大，反而抑制了本土企业的自主创新动力。3.区域高等教育水平对区域创新并未带来正向显著的影响。在“大众创业、万众创新”的国家战略下，产学研一体化已成为创新驱动的关键。而目前在一定程度上，中国却存在学术创新和产业创新的脱节问题，因此高等院校需要着力解决知识产权管理、技术转移转化和产学研一体化等问题，以促进科技创新能力的提升。

从第（2）、（4）列的回归结果来看，相比于市长，市委书记的变更影响略小，也就是说，市长的变更对创新的抑制作用更突出。一个可能的解释是，在官员更替阶段，中国地方政府的党委书记与行政首长之间不同的职责分工和职业晋升前景，决定了市长和市委书记的变更对地区内未来的政策偏向不确定性程度不同。市委书记是所在地方党委的首长，一般负责谋篇布局的工作而不直接负责地区经济事务，使市委书记更替所引致的政策不稳定性相对较低;而市长是政府政务首长，主要负责地方政府的具体事务，诸如政府补贴、银行信贷、土地征用、税收优惠等创新资源配置政策制定，与地方企业保持着更直接更紧密的政商关系。市长比市委书记在经济发展和区域管理方面承担更多和更为具体的工作与职责，发挥着更为核心的作用。杨良松、庞保庆：《省长管钱？——论省级领导对于地方财政支出的影响》，《公共行政评论》2014年第4期。由此，市长发生变更时引发的政策不稳定性及风险性对创新活动的影响更大，这也在意料之中。

（二）新任市委书记由本地市长晋升

正如上述回归结果显示，官员变更会带来政策不稳定性，且这种不确定性显著抑制了区域创新能力提升。基于此，本文考察新任市委书记是否由本地市长晋升的情况对前文的逻辑加以验证，如果官员变更引致的政策不稳定性对区域创新抑制作用成立，那么可以合理预期：若地方领导人变更带来的政策不稳定性下降，其对创新的负面影响也会减弱。样本数据显示，中国地级市的市委书记有45%是由本地市长晋升而来。一方面，本地书记的施政纲领和人事安排将更多地保持施政惯性和人事延续性，由此政策变更的可能性会降低;另一方面，本地官员晋升使当地政企关系等在很大程度上得以保留，提升了企业获取政策信息的效率，降低了企业对于未来资源分配预期的不确定性。参见徐业坤、钱先航、李维安：《政治不确定性、政治关联与民营企业投资——来自市委书记更替的证据》，《管理世界》2013年第5期;曹春方：《政治权力转移与公司投资：中国的逻辑》，《管理世界》2013年第1期。新任书记由在本地任职的市长升迁，这意味着具备更多的信息优势、长期稳定的工作关系网络;而外地调任的官员出任市委书记存在实施差异化策略的动机，对当地经济环境和企业发展现状需要时间适应和把握，带来更大的政策不稳定性风险。因此，如果新上任的市委书记由本地市长转任，基于之前的执政基础，政策不穩定性程度要低于从外地调任市委书记导致的不确定性。

首先，我们区分新上任的市委书记是否为本地市长晋升来刻画政策不稳定性程度。在回归中引入官员变更与本地市长晋升虚拟变量的交乘项（Sj_turnover*Sj_local）对区域创新能力进行回归，就第（2）列来说，Sj_turnover表示市委书记变更，Sj_local表示市委书记是否由本地市长晋升而来，Sj_turnover*Sj_local估计系数在1%的统计水平上显著为正，表明新任市委书记由市长升迁能够显著减少市委书记变更对创新的负面影响。其原因如前文所述，本地晋升书记在执政初期更有可能延续上一届政府实施的政策，与本地企业早已不同程度地建立了各种形式的沟通与信息交流渠道，有效减少适应新职位和新环境的时间，因此，这种方式的官员变更带来的政策不稳定性较小，政策连贯性、稳定性能够有效减弱对区域创新的抑制作用。这部分的回归结果证实了前述逻辑，即官员变更带来的政策不稳定性减弱，其对区域创新抑制作用也会随之降低，该结论也从侧面证实了官员变更是政策不稳定性的重要来源。

（三）政策不稳定性的预期效应

现实中存在可被预期到的官员人事调动，如果官员变更能被提前预知，则市场参与者可相应地预先调整其创新策略，从而规避或减弱政策不稳定性带来的风险。John Goodell and Richard Bodey，“Priceearnings Changes during US Presidential Election Cycles： Voter Uncertainty and Other Determinants，”Public Choice，vol.150，2012，pp.633-650.鉴于此，在研究政策不稳定性对区域创新能力的影响时，我们考虑以下几种可预期到的官员变更：1）党代会。中央党代会召开的年份通常是中国官员变更的高频时期，这从前文的描述性统计中可看出，2002年和2007年地方官员的变更频率最高，其原因在于2002年和2007年是党代会换届年，党代会年份的职位变更属于一种可以预期的变更。2）临近退休。官员晋升具有年龄门槛效应，这源于中央对各个级别干部的年龄做出了明确限制，比如57岁是中国官员晋升的重要时间节点，主政官员临近退休发生职务调动属于正常的人事调整，是一种可以预期的变更。3）任期届满。任期制官员任满一届或两届后发生职务调整符合领导职务任期制度，也是一种可以预期的官员变更。鉴于以上三种可预期的情形，本文进一步在模型中加入官员变更是否可预期与官员变更的交乘项（Expection*Turnover）来检验预期效应对政策不确定的调节作用，表4回归结果的第（1）-（3）列显示，在三种不同的预期下，交乘项的系数均显著为正，这表明被预期到的官员更替减弱了官员变更对区域创新水平的负向影响。第（4）列综合考虑三种预期的情况，只要满足一种预期情况即视为官员变更可预期，回归结果显示交乘项依然显著为正。以上结论表明政策可预期性显著降低了不确定性对创新活动的负面影响，保持宏观经济政策的稳定性和连续性，增强宏观经济政策的透明度，引导公众的合理预期，有利于增强市场参与者应对外部政策变更的能力。

（四）市场化水平的调节作用

提高区域创新能力、提升区域经济竞争力离不开区域创新环境，制度环境对区域创新活动和创新效率具有至关重要的作用。鲁元平、张克中、欧阳洁：《土地财政阻碍了区域技术创新吗？——基于267个地级市面板数据的实证检验》，《金融研究》2018年第5期。值得关注的是，在当前促进技术创新、建设创新型国家的大背景下，以市场化为导向的制度改革对技术进步与创新具有十分重要的影响。孙早等研究表明，市场化水平的提高有助于发挥市场对创新资源优化配置作用，提升R&D溢出技术效率，对区域创新能力的提升有显著的促进作用。孙早、刘李华、孙亚政：《市场化程度、地方保护主义与R&D的溢出效应——来自中国工业的经验证据》，《管理世界》2014年第8期。整体而言，中国创新制度环境尚处于发展和完善时期，政策不稳定性在不同市场化发育程度和制度环境的地区对区域创新的影响也存在差异。一般而言，当创新主体所在地区的市场化水平较高时，意味着该地区的市场化改革相对较为彻底，政府用行政手段干预创新资源分配的程度较低，进而创新活动受官员变更带来的政策不稳定性影响也越小。由于缺乏衡量地级市市场化程度有效数据，本文运用世界银行2006年中国企业营商环境调查，通过120个城市数据构建衡量营商环境指标度量区域制度环境，这与董志强等对制度环境的度量是一致的。

在基准回归模型（1）的基础上，引入制度环境与官员变更的交乘项（BE*Turnover）考察官员对区域创新能力的影响在不同市场化水平中的差异。表5中第（1）-（6）列中交互项的系数均显著为正，此回归结果说明，在市场化程度越高的地方发生官员变更引致的政策不稳定性对区域创新能力负面影响越小。本文认为，市场化水平对政策不稳定性与区域创新能力的调节作用主要体现为两个方面：第一，市场化程度越高的地区，政府用行政手段干预创新资源分配的程度较低，资源分配的市场化导向较强，创新主体能够通过市场渠道快速获得所需的创新资源，促进了创新资源配置效率的提升;第二，发达的市场体系意味着高效的信息传导，市场化水平越高就越有利于降低政策信息的传递成本，提升投资者获取政策信息的效率，从而减弱创新主体在创新行为过程中遇到的政策不稳定性风险。因此，市场化水平能够调节官员变更引致的不确定性风险对区域创新的负面影响。这个结论意味着继续深化市场经济改革，强化资源分配的市场化导向，弱化政府对市场的不当干预程度，可以降低官员变更所带来的政策不稳定性对区域创新的负面影响。

五、机制分析

在上述研究结果的基础上，一个更深入的问题是：政策不稳定性影响区域创新能力可能的机制是什么。本文将进一步探讨政策不稳定性抑制区域创新能力的传导路径。

（一）政策不确定与政府支出偏向

技术创新是一个由不成熟到成熟、从不确定到确定的过程，这就意味着在加快建设创新型国家时期，加大财政支持力度、维持政策连续性、保证稳定的科技支出尤为重要。科技支出对区域创新有着显著的促进作用，这在研究中得到验证，政府财政资金投入可以缓解创新项目的资金压力、分担创新主体研发风险、降低创新活动投入成本、提升投资收益，从而达到提高区域自主创新水平的目标。Richard C.M.Yam，William Lo，Esther P.Y.Tang and Antonio K.W.Lau.，“Analysis of Sources of Innovation， Technological Innovation Capabilities， and Performance：An Empirical Study of Hong Kong Manufacturing Industries，”Research Policy，vol.40，2011，pp.391-402.实际上，中国的财政资金支出结构不合理、科技资金供给不足及效率低下等问题存在已久，以往大量研究认为，这一现象与以GDP考核为主的官员晋升体制导致地方财政支出基建投资偏好密切相关。加之前文所描述的，地级市市委书记的平均任期为2.58年，市长的平均任期为2.67年，官员较高频率的变更会进一步促使新任官员加剧“重基建、轻科技”的财政支出偏向，因为官员必须在短期内做出可视化的政绩方能赢得晋升的机会。

根据表6报告的回归结果，市长、市委书记变更引发的政策不稳定性与政府基建支出的比重呈现出显著的正向关系。这与已有研究结论相一致，大量经验研究证实了地方财政支出中存在的基建投资偏好。在官员锦标赛背景下，地方官员在基建投资上热情依旧高涨，甚至过度供给，热衷于增加有助于辖区经济快速增长的生产性项目，造成了地方政府公共支出结构表现出基建支出比重过大的扭曲性支出结构。中国官员的频繁变更带来的政策不确定进一步强化了财政支出这种扭曲现象。从新任官员的角度来看，俗话说“新官上任三把火”，为了尽可能在任期内显示经济成果，新任官员到任后在晋升压力的影响下，致力于推动产业的快速扩张和经济的快速增长。其中，在短期内，基建投资在发展经济上比提升人力资本、技术创新、改进制度更具有可得性，因此在财政政策层面容易偏向于对经济短期刺激更显著的基建支出，而忽视对科技、教育等高外部性或晋升考核指标范围外民生性方面支出。因此，官员频繁变更加剧了地方政府“重基建、轻科技”的支出偏向是影响区域创新水平的重要机制。

（二）政策不确定与企业创新投资延迟

企业是最重要的技术创新主体之一，其创新研发投资是提高自主创新能力的关键因素。创新活动是将大量资金投资于无形资产转化为知识产权和核心竞争力的过程，已有研究已发现，创新资源投入与自主创新产出之间存在长期均衡稳定的关系。政治环境对于企业投资决策有着重要导向作用，作为企业都无法规避的系统性风险，政策不确定对区域创新能力的影响机制可能是通过影响创新投入来影响创新能力。本文将被解释变量替换为衡量创新投入的指标——地区规模以上企业R&D地区规模以上企业R&D投入是省级层面数据，参考鲁元平等在回归中与对应的地级市数据进行匹配的方法。投入的自然对数验证以上逻辑分析，表7的回归结果显示，无论是市长更替、市委书记更替或任一变更引发的政策不稳定性与企业研发经费的投入存在显著负相关。就第（6）列而言，官员变更的系数为-0.0227，且在5%水平上顯著，这表明在市长或市委书记发生变更的当年，区域创新能力平均降低约2.27%。这一负相关关系可能是因为官员频繁变更影响了政策连续性，企业出于规避未来风险的考虑调整投资政策，在政策不稳定性情况下投资策略趋于谨慎，减少创新投入所需的资源，以避免投资收益的损失。因此，官员的变更将通过政策不稳定性的传导来影响微观层面企业的决策，企业创新投资的延迟效应是政策不稳定性影响区域创新的重要机制之一。

六、稳健性检验

（一）官员任期和学历的异质性

政府所表现出来的各种特征一定程度上是执政官员的特征和动机的体现。因此，地方官员的异质性是研究区域创新能力的一个重要视角。如果官员变更体现了政策的不确定性，任期就说明了政策的稳定性与连续性。任期的稳定有助于降低创新风险，并且任期对官员变更导致的不确定性风险有调节作用。正如前文所言，中国地方官员任期较为短暂（平均不到3年），官员任期稳定性较低。在任期方面的研究中，王贤彬和徐现祥发现任期长度和晋升概率的相关关系会反映到官员的经济行为上，官员任期与经济增长具有非线性关系。罗党论等考察官员任期对地方政府民生投入的影响，发现任期对民生投入的影响效应呈现出倒U型关系。罗党论、佘国满、邓可斌：《地方官员任期与民生投入》，《中山大学学报》（社会科学版）2015年第5期。鉴于此，本文研究任期对于政策不稳定性与区域创新能力关系的调节作用时，在公式中加入了任期的平方项及交乘项，以考察任期的调节效应。

lnpatentit=α0+β1turnoverit+β2Tenureit+β3Tenureit2+β4Tenureit*turnoverit+β5Tenureit2*turnoverit+β6Wit+β7Xit+μi+λt+εit（2）

其中，i、t分别表示地区、年份;lnpatent表示区域创新能力，Tenure表示官员任期，用官员离任时间减去上任时间表示。其他控制变量的选取和定义依照基准模型进行构建，同时控制时间与城市固定效应。

表8中第（1）（3）列结果表明，任期的系数显著为负，任期平方项的系数显著为正，这表明官员任期与区域创新能力之间呈现U型的非线性关系。第（2）（4）列加入官员变更和官员任期的交互项，考察官员任期的调节作用。结果显示，对市长而言，Turnover*Tenure显著为负，Turnover*Tenure2显著为正，表明短任期内频繁官员变更抑制了区域创新活动。官员任职延长、政企关系逐步建立以及政策逐渐稳定，有助于形成稳定的市场预期，任期显著降低官员变更的政策不稳定性，说明相对平稳的政策环境是高风险性创新活动的重要基础。目前，中国地级市官员平均任期还不到极值点（市委书记的极值点为3.12年，市长的极值点为3.36年），基本上都处于极值点的左侧。因此，进一步完善地方主要官员的领导职务任期制度与考核评价体系，保持换届后干部队伍稳定，保持创新政策的长期性、稳定性和延续性，对降低政策不确定、提升区域创新水平具有重要的现实意义。

“知识精英”转变为“政界精英”，是发达国家政府官员知识化、专业化的惯例，也是中国领导干部队伍专业化建设的新要求。高学历虽然不等同于创新精神，但其更容易被解释为一种高能力的象征，较高的学历不仅反映了其知识储备、专业技能上的优势，而且也预示其对新事物的接纳能力。高学历官员更了解创新对于企业核心竞争力的重要性，更易于接受改变、乐于创新，也更能妥善地利用公共政策为企业创新活动提供帮助。蒋德权、姜国华、陈冬华：《地方官员晋升与经济效率：基于政绩考核观和官员异质性视角的实证考察》，《中国工业经济》2015年第10期。王贤彬和徐现祥等分析省级党政官员的数据发现，高学历官员倾向于降低建设性支出比重，而提高科教文卫支出比重。鉴于此，本文在基础回归中加入学历优势edu_dum其度量方式为本科及以上赋值为1，其他赋值为0。与官员变更的交乘项，Turnover*edu_dum回归系数为负且在5%的置信水平下显著，表9回归结果表明高学历官员更替所带来的政策不确定性对区域创新的负面效应更突出，其原因可能在于继任官员对当前创新政策的延续以及支持与否的不可预期性太大，带来的不确定性和风险性也越大。

（二）官员变更频率衡量政策不稳定性

国内关于政策不稳定性的研究多采用地方官员是否发生变更这一虚拟变量作为政策不稳定性的代理变量，但也有研究尝试构建其他指标衡量政策不稳定性，如杨海生等认为官员变更频率既可以检验官员变更对区域创新产生影响的方向，还可以度量政策不稳定性的影响程度，因此官员变更频率是测度政策不稳定性一个比较合适的代理变量。杨海生、才国伟、李泽槟：《政策不连续性与财政效率损失——来自地方官员变更的经验证据》。本文借鉴其方法构建市委书记变更率、市长变更率、市委书记和市长任一变更率，将核心解释变量替换为地方官员变更率，对基准回归结果进行检验。从表10报告的回归结果来看，本文的基本结论依旧成立。无论是市委书记变更率、市长变更率还是任一变更率，其回归系数都显著为负，其他控制变量的回归结果也符合预期，进一步证实了本文结论的稳健性。

（三）调整专利授权数衡量区域创新能力

区域创新作为本文重点关注的核心变量，其度量的准确与否直接关系到本文结论的可信度。鉴于已有研究认为，外观专利、实用新型和发明专利3种专利类型的科技含量和创新程度存在差异，因此借鉴白俊红的做法白俊红：《中国的政府R&D资助有效吗？来自大中型工业企业的经验证据》。，分别对三种不同类型的专利赋予0.2、0.3和0.5的权重，将其加权平均值作为最终的专利授权数，作为衡量自主创新能力和专利综合实力的替代指标。表11的第（1）-（6）列的解释变量替换为加权平均的人均专利授权对数，对基础回归进行验证。考虑到发明专利的创新性最强，表11的第（7）-（8）列单独对发明专利进行实证回归。稳健性结果如表11所示，区域创新水平的估计系数依然显著为负，与前文基准回归模型中的结果保持一致，其他控制变量回归结果也与基础回归一致，由此说明本文的研究结论具有较好的稳健性。

七、结论与政策启示

在中国推动创新驱动发展战略的背景下，本文研究地方官员变更所引致的政策不稳定性对区域创新能力的影响。在理论分析的基础上，利用中国27个省份268个地级城市专利数据以及手动搜集的地级市的市长和市委书记职位变更的相关数据进行实证分析。研究结果表明，官员变更导致的政策不稳定性抑制了区域创新能力的提升，且市长更替所引起的政策不稳定性影响比市委书记更替所引起的影响更大;市委书记由本地市长晋升以及官员变更可预期的情况可以有效降低政策不确定性对区域创新的负面效应;在市场化进程不同地区的区域創新能力对政策不稳定性反应的敏感程度不同，市场化水平有效抑制了不确定性的负面影响;进一步地，我们发现地方政府财政支出偏向、企业创新投资延迟是政策不稳定性抑制区域创新的重要机制;同时，基于官员的异质性视角考虑，官员的任期和学历优势发挥着调节作用。本研究有助于我们进一步理解中国经济转型期、创新驱动发展战略的政治经济学逻辑，区域创新能力的提升并非是只关乎创新活动本身，政策不稳定性对区域创新的影响不容忽视。

本文的政策启示主要有以下几点：首先，地方政策的稳定性对于市场参与者的投资决策有着重要导向作用，地方官员频繁变更引发政策不稳定性抑制区域创新能力的提升，为此政府在出台稳定经济、鼓励创新的政策措施时，地方官员任职制度安排要保证相关政策的连续性和制度的稳定性，增强政府行为的可预测性、弱化官员的个体效应，稳定市场对政策的预期。其次，在中国深化科技体制改革和推动企业技术创新的进程中，地方政府深度参与和有效行使其在区域创新生态系统中的功能，应该体现在致力于为市场参与者营造稳定的政策环境，要让企业成为技术创新的决策主体、投入主体、组织实施主体和收益主体。最后，积极推进和鼓励市场化改革，强化资源分配的市场化导向，减少政府对市场的不当干预程度，弱化企业对政府的依赖，形成“政府创造环境，企业主动创新”的创新型发展格局和制度安排。

在理论上，本文的研究主要有如下贡献：首先，本文的研究为区域创新提供了一个新的可能的解释——政策不稳定性。相比于以往關注企业自身因素和政府财税政策的文献，本文认为，官员变更所带来的政策不稳定性是影响区域创新的重要诱因。其次，本文分别从政府和企业的角度探讨了官员变更引发的政策不稳定性如何影响区域创新，填补了地方政府追求短期经济增长对创新能力负向影响的研究空白。最后，本文探讨了市场化水平对政策不稳定性的调节作用，进一步丰富了创新过程中市场和政府作用的相关文献。

需要强调的是，尽管本文存在着一定的创新，也得出了一些有启发性的研究结论，但还存在一些不足。首先，本文的研究以经验分析为主，缺乏以数理模型为基础的理论分析框架。实际上，在已有的文献中，官员变更所带来的政策不稳定性研究多以实证分析为主，中国情景下的理论模型如何构建一直是研究的难点。当然，本文的实证研究也为下一步理论模型的构建提供了有益证据。其次，由于政策背景和数据可得性的限制，本文的研究区间为2000—2010年。虽然不同时期的创新发展可能具有普遍的规律，但是如果得到更加翔实的数据将有助于相关话题的进一步研究。

〔作者简介〕周晓光，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员，北京100028;

鲁元平，中南财经政法大学财税学院教授，湖北武汉430060

〔基金项目〕国家自然科学基金项目“社保缴费负担对中小企业发展的影响、机制及政策优化：基于征收机构改革的视角”（72074224）;“收入分配与现代财政学科创新引智基地”（B20084）

①Daron Acemoglu， Ufuk Akcigit and William R.Kerr，“Innovation Network，”Proceedings of the National Academy of Sciences，vol.113，no.41， 2016，pp.11483-11488.

②参见刘婧、罗福凯、王京：《环境不确定性与企业创新投入——政府补助与产融结合的调节作用》，《经济管理》2019年第8期;Anders C.Johansson and Xunan Feng，“The State Advances，the Private Sector Retreats？ Firm Effects of Chinas Great Stimulus Programme，”Cambridge Journal of Economics，vol.40，no.6， 2016，pp.1635-1668.