制度适应性与区域经济发展模式的演变

叶志鹏 郑晶玮 李朔严

摘 要：在当前浙江建设共同富裕示范区的背景下，探究温州模式如何实现再转型，对于理解温州区域经济发展模式的演进方向及其在引领共同富裕中的角色定位具有着重要启示。本文引入制度适应性理论，以温州模式为例，考察地方经济治理体制的制度适应性在区域经济发展模式演变中的作用及其对区域经济发展的影响。研究发现：地方经济治理体制的制度适应性通过路径依赖或路径创造机制决定着区域经济发展模式的演变及其发展成效。早期较强的制度适应性缔造了温州模式的辉煌，但在中后期因制度适应性的不足制约了产业转型升级与区域高质量发展。温州模式再转型的核心在于增强地方经济治理体制的适应性，应做大做强城市经济，加快都市经济圈建设，加强区域经济合作和跨域治理能力，加强政府管理体制和职能创新，并实现由关系型治理体制向规则型治理体制的转型。

关键词：地方经济治理;制度适应性;温州模式;区域经济发展;共同富裕

文章编号：2095-5960（2022）04-0101-10;中图分类号：C939;文献标识码：A

一、问题的提出与文献评述

如何在高质量发展中推动共同富裕，是当前共同富裕研究中的一项核心议程。温州在浙江共同富裕示范区建设中理应扮演重要角色，因此探讨温州区域发展模式的可持续性及其演变方向具有重要的政策意蕴。学术界关于温州模式的讨论始于20世纪80年代末[1]，研究文献汗牛充栋，由其引发的理论争论也持续不断。伴随着2000年后温州经济增速的放缓，第一次广受瞩目的争论发生于2004年，围绕温州模式的可持续性议题，论辩双方依据不同的理论视角与实证材料得出截然不同的判断。[2-4]后又伴随2011年温州金融危机的爆发，第二场争论引发了更为广泛和深入的理论争论。[5-9]学术界主要从内部和外部两方面来剖析温州模式所遇到的一系列深刻挑战，由此探讨温州模式的转型方向。

一方面，许多学者认为温州模式遇到的根本性挑战来自其内部环境。早在2004年的学术争论中，张仁寿便指出温州经济增速的放缓源自其制度创新的式微[4]，而温州模式早期的辉煌恰恰得益于其率先通过需求诱致型的局部制度变革所形成的制度创新红利[10]。在制度论的基础上，叶建亮和钱滔进一步指出其制度创新式微背后的经济结构问题，包括产业结构调整缓慢，以及封闭式、内源式的区域发展模式。[11]这些研究均隐含假定温州模式较为容易借助结构调整来实现再转型。但与此不同，文化论视角则揭示出温州模式转型的深层次困境。史晋川较早指出温州经济中的人格化交易特征，并认为由此衍生的经济制度变迁的路径依赖将温州的制造业发展锁定在低水平，进而造成产业空洞化。[2]此后，这种理论解释进一步被其他学者所继承和发展，并分别提出了人情社会论[6]与关系型治理[7]等理论假说。上述研究认为，温州模式亟须一场由政府主导的强制性制度变迁，进而实现区域经济治理模式由关系型向契约型转型。

另一方面，许多学者从外部视角剖析了温州模式在其长期运行过程中的诸多挑战。其中，最大的挑战被认为是来自宏观制度的变迁。從制度变迁方式来看，温州模式是在地方自发的需求诱致型制度创新与中央自上而下的强制性供给主导型改革的制度博弈中形成的[10]，但这种制度创新主导权的博弈关系在长期的历史演变中被逐渐改变。尤其是进入2000年后，温州地方政府在制度供给上面临着高昂的制度成本，需求诱致型制度变迁的空间在不断缩小。由于正式制度的供给不足，进而导致温州民营经济发展转型中的一系列困境。[12]温州模式的转型困境在2008年全球金融危机与宏观货币扩张政策的背景下进一步暴露，而这种外部环境的骤然变化通过扭曲生产投资结构进而催生出了温州区域金融危机，并重创了温州模式。[8，9]

温州模式是否能够延续抑或终结？步入21世纪后，温州模式逐渐由昔日辉煌走向日渐式微，温州模式如何转型成为社会各界关注的一项重要议题。实际上，无论是内部挑战抑或外部挑战，不同的理论均指向了地方政府在应对挑战时缺乏对既有经济制度作出适应性调整的能力，这背后实际上反映了温州模式较弱的制度适应性。所谓制度适应性（institutional adaptability），是指制度在应对一系列外生与内生挑战时的连续性调整能力。[13]本文尝试引入制度适应性理论用于探讨区域经济发展模式的演变规律，进而帮助厘清地方政府在其中所扮演的角色。作为一种颇具代表性的区域经济发展模式，温州模式本质上是一种经济制度变迁的模式[10]，制度供给应伴随经济发展的制度需求而进行动态调整，从而降低经济转型的制度运行成本。温州模式的诞生是历史演化的产物，如果说其成功的关键在于改变传统体制以适应现代形势[14]，那么温州模式的再转型则取决于其能否重塑地方经济治理体制，以适应经济现代化的制度需求。

为此，本文构建了一个制度适应性与区域经济发展模式的分析框架，刻画地方经济治理体制的制度适应性强弱如何形塑区域经济发展模式的演变及其经济发展成效。在研究方法上，本文着重对温州模式展开案例研究，结合文献梳理和实证分析来剖析改革开放以来温州模式的兴衰过程及其再转型的方向与路径。不同于已有关于温州模式的讨论，本文侧重于从一个长历史周期来考察温州模式的制度变迁过程，探析制度适应性对温州模式演变及其发展成效的作用机理。在厘清主导温州模式的源起、兴衰及再转型的一贯逻辑之外，本文的另一项研究贡献则在于，将制度适应性理论引入区域经济发展模式的研究中，丰富区域经济韧性的制度研究路径，解析制度适应性影响长期区域经济发展的内在逻辑。

二、理论基础与分析框架

（一）制度适应性与区域经济发展模式演变

制度适应性从属于更广泛的发展韧性（development resilience）研究范畴，后者在过去十年中在广泛的发展领域得到关注与研究。制度适应性与反应能力（reaction ability）和避免滑坡（avoiding slippery slopes）共同构成了制度韧性（institutional resilience）的三方面特征。[15]其中，制度适应性继承了新制度经济学理论，侧重于刻画制度在应对外部挑战和变化时的自我调整能力。[13]近年来，适应性及韧性研究也被广泛应用于区域经济发展领域。学者们提出区域经济韧性（regional economic resilience）的概念来指代社会经济系统遭受冲击后的恢复能力。[16]根植于韧性研究脉络，制度适应性理论强调了地方制度的适应与挑战能力对于维系和保障区域经济长期发展的重要性。鉴于区域经济发展模式总是在路径依赖和路径创造的共同作用下实现动态演化[17]，因而制度适应性对于理解区域经济发展模式的演变而言至关重要。

尽管经济地理学者们关注到适应性与韧性在区域经济发展中的重要作用，但在考察我国区域经济发展模式的演变议题时仍然面临着研究不足。其一，已有研究侧重于区域韧性的总体性影响，但未深入辨析制度适应性较之于韧性的独特之处，并考察其在区域经济发展模式演变中的作用;其二，学者们认为政策和制度环境因素将对区域经济韧性产生影响，但仍然忽视了行政力量在其中所扮演的角色。实际上，在中国制度背景下，作为地方经济治理体制的行为主体，研究中国地方政府在其中的重要角色及其制度供给能力显得尤为重要。杨瑞龙认为具有独立利益目标和资源配置权的地方政府，在经济转轨时期扮演了推动制度创新和区域经济发展的重要角色。[18]因此，剖析制度适应性在区域经济发展中的作用，就必须要解析地方政府在形塑地方经济治理体制中的角色。

在区域经济发展中，制度适应性的分析对象主要是地方制度。毫无疑问，地方制度的适应性是地方治理体系与治理能力现代化的重要构成要素。作为形塑地方制度和区域经济发展模式的重要主体，地方政府在区域经济发展过程中与相关利益主体之间的关系协调能力至关重要，其通过推动地方经济治理体制的变革，以适应制度变迁的动态需求。从治理的理论视角来看，地方政府作为地方治理的主体，是党政关系、政府间关系、政企关系、政社关系等各种关系的聚焦点。具体到地方经济治理过程，主要涉及政府间关系和政企关系。其中，又可以拆分为四对关系，分别是纵向与横向府际关系，以及地方的政市关系与政企关系。地方政府通过与相关主体的合作与协调来完成地方经济治理体制的调整。

基于上述对制度适应性的“适应性”内涵和“制度”调整对象的剖析，本文构建了制度适应性与区域经济发展模式演变的分析框架，如图1所示。其中，地方政府是地方经济治理体制变迁的推动者和形塑主体，扮演着制度变迁的供给者角色。与此同时，地方的经济发展嵌入宏观层面的工业化、城市化与全球化进程，在此过程中形成的各类内外部挑战，对地方经济发展提出制度变迁的需求。而制度供给与需求的匹配状况则反映出地方经济治理体制的制度适应性强弱。其中，若制度适应性较强，地方制度供给与需求较为匹配，地方政府通过调整地方经济治理体制完成路径创造[16]，原有路径锁定以及模式之间的平衡得以打破[17]，进而推动着区域经济发展模式的适应性调整和演化;与此不同，若制度适应性较弱，地方制度供给滞后于需求发展，进而导致区域经济发展陷入路径依赖和模式锁定，最终阻碍了区域经济的进一步发展。根据这一分析框架，探讨温州模式转型困境及方向的关键在于剖析地方经济治理体制的适应性能力。制度适应性的高低表征着温州模式作为一种经济制度变迁过程的顺畅与否，进而决定着长期的区域经济发展成效。

在这过程中，当地方经济治理体制呈现出较弱的制度适应性时，意味着制度供给的短缺。理论上，制度供给不足的原因包括如下兩方面：一是地方经济治理体制由于报酬递增和自我强化引起的路径依赖发生“制度锁定”并陷入恶性循环的“诺斯陷阱”，导致无法响应制度需求。二是外生性的政治体制和政府行为影响了区域层面的制度变迁过程，即中央与地方的制度不匹配现象。而一旦制度适应性因制度陷入恶性循环而遭到削弱时，就必须依靠有力的外部冲击改变原有的均衡状况。[19]具体到区域层面的制度变迁而言，地方政府扮演着“第一行动集团”的角色[18]，是改变经济治理体制路径依赖的关键。地方政府需要根据区域经济发展的制度需求对地方经济治理体制进行相应的适应性调整，据此可以分析在理想的强制度适应性条件下经济治理体制的最优演变路径。

（二）强制度适应性与地方经济治理体制的演化路径

依据上述分析框架，地方经济治理体制的制度适应性，表现为四对核心关系在面临各类内外部挑战时所展现的动态调整能力。借鉴区域经济发展领域的相关研究成果，可对这四对核心关系调整的最优路径进行归纳与提炼。

其一，纵向府际关系的适应性调整。纵向府际关系，是指上下级政府间的纵向互动关系。由于中国的纵向府际关系是典型的放权体制[20]，因此纵向府际关系的调整涉及集权与分权的动态演变。与西方不同，中国地方政府承担着发展地方经济的职能。从改革开放以来的发展经验来看，处于工业化初期阶段，纵向府际关系的向下分权有利于地方经济发展。如上世纪90年代，地方政府通过持续性的行政和财政分权有效地塑造了苏南模式、温州模式以及东莞模式等多种区域发展模式[17]，推动了区域经济的快速发展。

然而，随着工业化、城市化的不断推进，产业转型升级对于土地、技术以及高技能人才等要素资源的需求逐渐提升，这导致低尺度的基层政府发展区域经济的先发优势逐渐丧失。实际上，在区域经济发展逐渐由“乡镇经济”或“县域经济”向“城市经济”的转型过程中，纵向府际关系的过度“分权化”将会阻碍区域经济发展模式的持续演进。[21]因此，在工业化与城市化引致的区域发展制度需求下，地方政府纵向府际关系的适应性调整路径是从工业化初期的分权向工业化中后期的适应性集权转变，区域经济发展的空间尺度适应性上移。

其二，横向府际关系的适应性调整。横向府际关系，是指地方政府之间的横向互动关系，其中又可分为竞争关系和合作关系两种。一方面，从文献上看，无论是中国特色财政联邦主义抑或锦标赛晋升理论，均强调地方政府间“为增长而竞争”对于推动中国经济增长的重要意义。另一方面，从实践上看，全国不同区域经济发展模式的出现，恰是地方政府横向差异化竞争、突出本地发展特色的结果。[17]这些都强有力地说明了横向府际关系在塑造区域经济发展模式中的重要作用。

然而，地方政府间的横向竞争也导致了不断加剧的负面后果。例如严重的环境污染等“边界效应”问题、产业结构同质化导致的全国性产能过剩问题、区域贸易壁垒和地方保护主义问题。在此背景下，随着工业化、城市化进程的不断推进，区域间的协调发展问题开始日益受到关注，跨域治理的重要性逐渐凸显。学术界的研究热点也逐渐从横向府际的竞争关系转向了合作关系。[22]然而，横向府际合作关系对于地方政府的跨区域协调能力提出了更高的要求。地方政府，尤其是乡镇或县级政府囿于政策工具和政策能力的制约，难以承担起跨区域协调的重任。[21]

综上所述，横向府际关系主要从两个方面影响区域经济发展模式：其一，横向竞争关系负面效应的逐渐凸显，随着地方政府竞争模式逐渐由县域经济向城市经济转变，以由地方政府竞争主导的区域经济发展模式难以适应工业化中后期的制度需求。其二，横向府际关系的主导性竞争模式不断弱化，转向了合作模式，这对地方政府的跨域治理水平提出了重大挑战。因此，地方政府横向府际关系的适应性调整路径是，区域竞争的基本空间尺度由县域经济逐渐转向城市经济，区域竞争机制由竞争机制逐渐转向合作机制。

其三，政市关系的适应性调整。政市关系主要是指政府与市场的关系，其本质涉及政府向社会的权力让渡与边界厘定问题。就地方政府与市场的关系而言，工业化初期涌现出了两种具有代表性的模式。一种是以温州模式为代表的“政府无为型”政市关系，另一种则是以苏南模式为代表的“政府主导型”政市关系。客观来看，这两种不同的政府与市场关系，均在一定程度上促进并塑造了不同的区域经济发展模式。由于各区域初始条件的不同，不同的区域发展模式将催生出不同的制度变迁方式。不仅如此，从区域经济发展成效来看，两种不同的政市关系组合均取得了较好的区域发展成效，证明了模式分化的有效性。[17]

然而，随着工业化的不断推进，传统的政市关系开始不断遭遇挑战。政府干预不足或过度干预均可能阻碍产业转型升级与地区潜在比较优势的发挥。因而政府与市场之间应形成良好与有序分工，须同时发挥有为政府与有效市场的重要作用。因此，政市关系的适应性调整路径是，由政府过度干预或政府干预不足转变为有效市场+有为政府。

其四，政企关系的适应性调整。政企关系是指地方政府与企业之间的互动关系。根据关系的亲密程度，可以分为“亲密型”和“疏远型”政企关系。实际上，在大多数东亚国家，政企关系在儒家文化的影响下均较为亲近。在经济发展初期，亲密的政企关系对于区域经济发展具有正面的积极作用，呈现为一种关系型治理模式。[7]但随着交易规模和治理范围的不断扩大，这一关系型治理模式难以为继，因而必须向规则型治理模式转型。此外，在关系型治理模式下，还极容易产生“政企合谋”的寻租腐败现象。然而，政企关系应符合现代化的法治框架，即逐渐形成公开、透明的“亲清”政商关系[23]，才能有助于长期区域经济发展。

总体而言，已有对政企关系的研究均认为在经济发展初期，关系型治理模式在客观上加速了区域经济发展，但到了经济发展后期，向规则型治理模式转型才能继续有助于区域经济发展。因此，政企关系的适应性调整路径是，由关系型治理模式转变为规则型治理模式，政企关系逐渐走向制度化和法治化。

三、制度适应性视角下温州模式的兴衰与再转型

这一部分以温州模式为例，借助制度适应性的理论视角，回顾温州模式从改革开放以来的演变过程，深入考察长历史制度变迁过程中温州模式兴衰背后的制度适应性逻辑。

（一）强制度适应性与温州模式的兴起

改革开放以来，温州模式的快速兴起与地方经济治理体制的较强制度适应性密不可分，主要表现为如下几个方面。

首先，从纵向府际关系来看，改革开放初期宽松的放权环境，促使温州在中央尚未决定向市场经济过渡时便已经开始推动私营经济尤其是商贸流通业的发展。[14]温州长期以来存在的“人多地少”的矛盾，促使农村劳动力快速转移至商贸行业，并在之后温州工业化初期的产品销售网络搭建中发挥了重要作用。[24]与此同时，温州市政府向下级各县、乡镇进行权力下放，极大地促进了农村工业的发展，并逐渐形成了颇具特色的“农村工业化+乡村城镇化”的区域经济发展模式。例如，改革开放之初形成的“十大专业市场”大多兴起于的乡村地区而非城镇地区，形成了所谓的“边区效应”。[25]因此，温州的“小商品，大市场”模式是温州在纵向放权式府际关系背景下，基于自身传统与地区特色发展的产物。

其次，从横向府际关系来看，温州农村地区民营经济的蓬勃发展促使其率先在区域经济竞争中积累先发优势。与苏南地区不同，温州农村地区自发兴起的“小商品，大市场”模式借助“以商带工”推动了大量地方产业集群的形成。[26]这种依托于全国性的密集商贸网络的轻工业集聚优势，不断吸引周边地区的劳动力、资本等生产要素，进而形成了区域经济增长极与区域竞争优势。随着90年代中国区域市场分割程度的不断下降，温州模式在区域经济竞争中的先发优势得到进一步强化。到1991年，温州市GDP规模超过嘉兴，1993年超过台州，1998年超过绍兴，此后长期位居浙江第三，仅次于杭州和宁波。温州模式既是区域经济竞争的产物，同时又成为全国各地争相模仿的发展标杆。

再次，从政市关系来看，自改革开放以来，温州地方政府奉行的“无为而治”的施政理念一直被视为是“温州模式”兴起的重要原因[24]，温州地方政府充分尊重和保护民营企业的成长和市场经济的运行。[10]正是在这种较为宽松的自由市场竞争环境下，温州民营经济得以迅速成长，温州也因此成为全国民间资本流量最多的地级市。据温州市金融办的估算，2010年温州民间资本达到6000亿元。[27]而恰是由于温州民营资本的高度活跃性与流动性，形成一个发达的“海外生意網”[3]，资本冲破了地方性权力的监管，温州模式的辉煌极大突破了温州地域本身的限制。

最后，从政企关系来看，人格化交易和关系型治理模式被认为是温州模式的显著特征，也是区别于其他区域经济发展模式的重要特点。一方面，基于亲缘、血缘和业缘的熟人网络大大降低了交易费用，使得温州一直维持着较高的社会信用水平。例如，温州的银行不良贷款率以及民间借贷违约率都显著低于全国其他地区。①①以银行业金融机构的不良贷款率为例，温州长期低于全国平均水平，2010年两项数据分别为0.44%和2.4%。同时，温州的民间信贷违约率也很低。2010年4月，中国人民银行温州市中心支行的调查结果显示，71.9%的个人和70.58%的企业在民间借贷中无担保，而且74.16%的个人和95.95%的企业能全部收回民间借贷款。见《金融危机开始——温州版“次贷”危机》，财新网，2012年12月31日。另一方面，关系型治理降低了融资成本，同时也使得民间非正规金融得到了充分的发展。史晋川认为，温州民营经济根源于区域传统，人格化的非正式制度为其赢得了市场机制的先发优势。[2]

总而言之，由于温州的地方经济治理体制充分适应温州工业化初期的发展需求，呈现出较强的制度适应性，从而促进了民营经济、商贸流通业和农村工业化的快速发展，并形成了“农村工业化+乡村城镇化”的区域经济发展模式。从统计数据来看，温州的GDP规模由1978年的13.22亿元增长至2013年的4000多亿元，翻了8倍有余。在这期间，地区GDP的年均增长率达到18.2%，远高于全国年平均水平。其中，20世纪80年代中期至90年代中期，经济增长率维持在20%以上的高速增长状态，而1993年甚至超过了50%。

（二）弱制度适应性与温州模式的式微

尽管温州经济自2003年以来已呈现出疲软态势，但爆发于2011年9月的温州区域金融危机可看作是温州模式衰落的重要标志。这不仅表现为温州企业延续多年的债务危机和担保链危机，还表现为温州的产业转型升级的艰难，以及房地产市场和宏观经济增长都存在趋势性的下滑，与杭州和宁波的经济差距逐渐拉大，难以满足高质量发展时期的制度需求。[28]究其原因在于其地方经济治理体制在区域经济发展的过程中制度适应性的衰落。

首先，从纵向府际关系来看，原有的向下放权体制已难以适应工业化中后期的发展需求。产业经济的不断发展逐步改变了对原有商品贸易与市场网络的单一依赖，要素特别是现代要素，如资本、技术、人才、信息、物流等需求日益凸显。因此，农村就地城镇化对于现代企业要素的供给远远不足。城市化，尤其是中心城市功能的塑造和提升，是推动工业化的重要动力。现代要素支撑强劲的中心城市日益成为先进制造业和高附加值产业的集聚地。[11]然而，温州目前呈现出“弱中心、强县域”的城市化格局，城市化也滞后于工业化的发展[29]，严重阻碍了产业结构的转型升级。这与温州的纵向治理体制息息相关，尤其是温州长期推行的“省管县”财政体制。作为浙江省的一个制度创新，“省管县”通过赋予县级政府推动经济的发展权限，培育了农村工业化时期的县域经济。[12]但随着城市经济竞争时代的到来，这种体制将温州锁定在县域经济模式中，妨碍了中心城市集聚功能的发挥，导致中心城市功能提升缓慢。具体表现为：

一方面，由于相关生产要素的缺乏，产业结构转型升级缓慢。尤其是本地创新资源的短缺，极大阻碍了温州的产业转型升级进程。进入新千年之后，温州市在社会、教育、科技等方面的发展短板逐渐凸显。横向比较来看，虽然温州在浙江省内的经济总量位居前列，但社会、教育、科技等方面却位列倒数。技术和人才积累的缺乏、经济和社会的错位难以支撑温州的产业的转型升级，甚至出现了严重的产业空心化现象[30]，具体表现为：产业结构以低端制造业为主，“两头在外”，企业研发水平和投入低、企业家多、专业人才少、产业升级滞后等。

另一方面，由于滞后的主城区建设与较弱的城市经济统合力，温州的公共服务职能难以有效发挥，造成城市投资环境不佳，更加难以吸引外来投资，尤其是外商投资。统计数据显示，2011年温州本级市区一般公共预算财政支出为136亿元，与杭州相差近500亿元，约为同期杭州的1/5、宁波的1/4;到2019年，温州与杭州的市辖区财政支出额差距更是攀升至1400亿元。如图2所示，自2000年起，温州与杭州的市级财政支出能力差距不断上升，2012年后这一差距进一步被放大。不难理解，受制于财政收支规模，温州市本级政府的公共服务职能难以有效履行。例如，温州的一系列大型基础设施如机场、铁路建设主要依靠本地融资途径解决。

与此相反，杭州、宁波、绍兴、台州等地在2000年前后对行政区划进行了调整，整合了市本级与县市的城市规划，取得了良好的效果。[12]尤其是杭州，在90年代末浙江省新一轮的扩大中心城市的体制变革中，纷纷将工业强县整合加入中心城市，不仅极大地提升了经济实力，也拓展了产业空间。而温州仅将瑞安两镇纳入市区，杭州、宁波的市辖区数量明显多于温州。因此，与杭州、宁波相比，温州市本级在规模企业数量、高新技术产业、吸引外资、科技教育卫生等公共服务支出等方面都远远落后，进而制约了区域创新能力。[31]近年来，温州市本级工业产值比重不足杭州的一半，也远小于宁波。

其次，从政府间横向关系来看，不仅温州下辖各县市之间跨域治理工具及能力较为缺乏，而且温州自身也迟迟未能融入区域经济合作组织，甚至存在被边缘化的危险。[11]这些都导致温州传统的县域经济模式面临竞争力下滑的困境，在与东莞模式、苏州模式等城市经济模式竞争过程中渐露疲态。例如，东莞积极融入珠三角区域合作及近年来的粤港澳大湾区战略，苏州积极融入长三角区域一体化及其与新加坡等地的园区合作，都进一步提升了区域竞争能力乃至在全球城市网络中的节点性地位。温州在目前区域经济一体化战略浪潮中的迷失，无疑将进一步加剧温州模式的衰落。

再次，从政府与市场的关系来看，“政府无为论”也已经难以适应日趋激烈的区域经济竞争环境。温州市本级财政能力较弱，且市内基建项目建设基本是由民间资本自发组织，这导致温州地方政府无法有效地创造适宜企业经营的硬件设施和软性环境，地方政府职能的缺位无疑将削弱区域经济的竞争力。不仅如此，政府“无为”还有可能导致系统性的风险。例如，近年来温州民间资本不斷撤离制造业而投向房地产、矿产以及民间高利贷等高风险投资领域，温州区域金融风险也随之攀升，但地方政府监管责任的缺失导致区域金融危机的爆发。[27]

最后，从政府与企业的关系来看，其一，关系型治理模式下，政企合谋的弊端已经逐渐显现，公共权力与私人财产之间的暧昧关系不仅阻碍了企业现代化管理体系的建立，还设置了人为的产业进入壁垒，阻碍了更具竞争力的产业和企业的进入，从而损失了市场效率。其二，原有的关系型治理模式陷入“制度锁定”，难以向规则型治理体制转型。正如叶建亮和钱滔所指出的，在企业和企业之间、政府与企业之间存在着广泛的人格化交易机制，其本质是歧视性、排外性的，其结果是区域市场长期停滞在传统市场经济，难以向现代市场经济跨越。[11]其三，关系型治理体制下的投融资体制，诱使大量民间资本从制造业中抽离，并投向高风险、高回报的不动产投资领域。一方面，这使得产业的转型升级缺乏必要的资本来源。另一方面，以资本投资、民间拆借为主导的“投机型温州模式”，在宏观货币扩张的催生下放大了温州区域金融风险，而这正是2011年温州区域金融危机爆发的重要原因。[7]

总而言之，温州模式衰落的原因可以归结为如下几个重要方面：县域经济竞争力的下滑、产业结构转型升级缓慢、外向型经济发展缓慢、公共基础设施和公共服务的缺乏，以及由人格化交易和关系型治理模式所酿成的区域金融危机。但归根结底，这些都源自温州地方经济治理体制较弱的制度适应性，亦即制度变革未能充分适应工业化中后期阶段区域经济发展的制度需求。

（三）增强制度适应性与温州模式的再转型

综上所述，改革开放初期温州的地方经济治理体制充分适应了工业化初期的发展需求，从而形塑了温州模式及其快速崛起，吸引了国内外学术界的广泛关注，甚至不少学者将其视为中国现代化的一条重要道路。[14]然而，随着宏观层面工业化、城市化和全球化的不断推进，以及区域经济竞争程度及其模式的演变，原有的地方经济治理体制的制度适应性由强转弱。制度供给（尤其是现代城市制度）的严重不足凸显出制度变迁的路径依赖，并陷入了“诺斯陷阱”。因此，目前亟须借助外力来打破恶性循环，通过推动温州地方治理体制变革，实现温州模式的成功再转型。

首先，從纵向府际关系的调整来看，要加快推进温州的“撤县并区”改革试点，做大做强城市经济的量级与能级。对于温州而言，当前城镇化战略的重心应在城市化，这在地方政府的经济治理体制上则表现为政府间纵向关系的适应性调整。应推进经济发展和行政管理等权限的适度“上收”，强化中心城市的集聚功能和辐射作用，推进城市群框架整合和加快城市化进程。[32]可以借鉴杭州、宁波等地的“划县变区”做法，拓展温州中心城市规模，由此才能充分发挥城市的要素集聚功能和公共服务功能，以此提升城市的投资环境，促进创新资源的集聚和外来投资。

其次，从横向府际关系的调整来看，要加强区域经济合作和跨域治理能力，加快温州都市圈经济的建设步伐。例如，温州应当积极融入“海峡西岸经济区”一体化建设，并以此来倒逼地方经济治理体制的转型。此外，在当前浙江建设共同富裕示范区的重大战略机遇下，温州应充分把握先富带动后富的跨域协作机制，通过制度试点与创新，增强对台州、丽水等周边地区县域经济的经济辐射能力，进一步提升温州都市圈的经济发展辐射范围和城市经济的发展能级。

再次，从政企关系与政市关系的调整来看，改革的核心是要加快构建亲清政商关系，实现由关系型治理体制向规则型治理体制转型。这就要求温州政府加强经济管理体制和政府职能创新力度，要将温州政府的角色由当年的“无为而治”转为“善为善治”，将温州传统的“创新活力引入到机关来”[33]，实现政府与市场的良性互动，推进现代市场经济体制建设。其中的关键难点在于如何克服“人情悖论”，逐渐降低地方经济治理体制中的人格化交易特征。当然也需要认识到，向现代化法治社会与契约型市场经济转型是一个长期过程。扩大经济结构的开放性和对外来人口的包容性是一个可行的改革道路，“积小胜为大胜”，通过不断形塑正反馈机制来转变关系型治理的长期路径依赖。

此外，需要指出的是，虽然上述的一系列地方经济治理体制调整主体是温州地方政府，但同时也离不开上级政府的政策支持。例如，省级政府乃至是中央政府应当高度重视温州模式再转型的重要示范意义，在当前温州金融改革试验区的基础上，借助一系列空间尺度重构，给予温州地方政府更多、更为宽松的政策试验权限，通过创设更为宽松的改革环境来增强地方经济治理体制的制度适应性。

四、研究结论与启示

本文置于新的历史发展阶段重新审视了温州模式的发展演变及其再转型议题，通过引入制度适应性理论，构建了制度适应性与区域经济发展模式演变的分析框架，借此考察了温州模式近40年的演变历程及其转型方向。研究发现：地方政府形塑着地方经济治理体制，其制度适应性分别通过路径依赖抑或路径创造机制，决定着区域经济发展模式的演变方向以及区域经济发展成效。就温州而言，早期较强的制度适应性缔造了温州模式的辉煌，但在后期因制度适应性的不足制约了产业转型升级与区域发展。温州模式再转型的核心在于增强地方经济治理体制的适应性调整能力，地方政府应在其中扮演更具能动性与积极有为的制度企业家角色，应聚焦于地方经济治理体制的变革，而非局限于调整区域经济结构。

温州模式的形成孕育于温州的历史传统，而温州模式的再转型自然也需要在历史的制度演变中予以推动。温州人的创新精神是温州模式的核心要义，为使得温州模式在面临各类内外部挑战的过程中得以“永葆青春”，就需要将这种创新精神融入地方经济治理体制的制度变迁中，凝聚和呈现为一种极强的制度适应性，为区域经济发展注入不竭的动力。在揭示温州模式内在危机的已有研究中，无论是内因论还是外因论，最终都指向了地方经济治理体制的制度适应性。因此，探究这一制度适应性背后的决定因素，可成为未来温州模式研究以及区域经济发展研究中的一项重要议程。

分析和讨论温州模式发展演变的未来，也回应了学术界关于区域经济发展模式终将存异抑或趋同的争论。本研究发现，具有较强制度适应性的区域经济发展模式应当适时地调整纵向与横向府际关系，以及地方的政市关系与政企关系。一方面，这意味着坚守着一成不变的温州模式将不具备可持续竞争力，另一方面也暗示着温州模式应当向着一种最优路径演进。近来，曾刚等人通过实证研究发现，中国的区域经济发展模式在经历百花齐放之后逐渐趋于一种“人力资本—市场—外生型”的发展模式。[17]本文一定程度上印证了这一发现，尤其是地方经济治理体制从分化到趋同的演变，意味着区域经济发展模式在地方制度层面之独特性的消亡。当然，除却制度要素，区域经济形态仍然会呈现出在资源禀赋、产业结构等方面的区域异质性。基于并超越温州案例，关于区域经济发展模式的继续分化抑或逐渐趋同，学术界仍然需要更多的研讨。

此外，温州模式实现再转型，对于浙江共同富裕示范区建设同样具有重要意义。作为浙东南地区的“火车头”，温州理应在区域经济一体化进程中发挥更为显著的空间溢出效应，在高质量发展中推动周边地区的共同富裕，并在先富带动后富的体制机制创新中扮演制度创新的引领角色。就此而言，本文提出的做大做强温州市域经济、增强区域经济增长极的辐射效应，以及增强区域经济合作与跨域治理能力等政策建议，可被纳入浙江共同富裕示范区建设中的温州行动方案。

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Institutional Adaptability and The Evolution of Regional Economic Development Model

- Rethinking on the Wenzhou Model's Retransformation

YE Zhi-peng，ZHENG Jing-wei，LI Shuo-yan

（East China Normal University，Shanghai 200062，China; Zhejiang Gongshang University，Hangzhou，Zhejiang 310018，China; Shanghai University，Shanghai 200444，China）

Abstract：In the current context of building a model zone of common prosperity in Zhejiang， exploring how the Wenzhou model achieves re-transformation is an important insight for understanding the evolution of the Wenzhou regional economic development model and its role in leading common prosperity. This paper introduces the theory of institutional adaptability and examines the role of institutional adaptability of the local economic governance system in the evolution of the regional economic development model and its impact on regional economic development， taking the Wenzhou model as an example. It is found that the institutional adaptability of the local economic governance system determines the evolution of the regional economic development model and its development effectiveness through path-dependent or path-creating mechanisms. The strong institutional adaptability in the early stage created the brilliance of the Wenzhou model， but the lack of institutional adaptability in the middle and late stages constrained industrial transformation and upgrading and regional high-quality development. The core of the re-transformation of the Wenzhou model lies in enhancing the adaptability of the local economic governance system， expanding and strengthening the urban economy， accelerating the construction of the urban economic circle， strengthening regional economic cooperation and cross-regional governance capacity， strengthening the innovation of the government management system and functions， and realizing the transformation from a relational governance system to a rule-based governance system.

Key words：

local economic governance system;institutional adaptability;wenzhou model;regional economic development;common prosperity

责任编辑：吴锦丹