管办评分离视角下湖北省民办高校外部治理结构优化研究

鲁小兰

[摘 要]管办评分离改革有助于厘清民办高校外部治理多元主体间的关系，为社会参与高校治理提供空间，是优化民办高校外部治理结构的重要举措。文章在分析湖北省民办高校外部治理结构现状的基础上，指出其存在管办评各主体职能尚未充分发挥、主体间高效协商机制尚未建立等问题，并相应提出推进政府职能转变、提高民办高校“自治”能力、培育社会第三方评估机构及建立多元主体间高效协商机制等对策。

[关键词]管办评分离;民办高校;外部治理

[中图分类号] G648.7 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2022）05-0010-04

2015年，教育部印发了《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》（以下简称《意见》），要求以管办评分离为突破口，构建政府、学校和社会共同参与的学校治理结构，形成政府管、学校办、社会评的教育治理新局面。高校治理结构是为了实现办学目的，规范与协调高校利益相关者权力关系的制度安排和实施过程，包括外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构侧重于高校、政府和社会等多元主体间的权责利划分和相互协调，是学校内外部效率和公平合理统一的基础。内部治理结构侧重于校内各利益相关者（董事会、党委、校长、管理部门、教师、学生）之间的权责利划分。

本文所称的民办高校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的实施本科及以上学历教育的全日制普通高等学校，不包括民办非学历高等教育机构和独立学院。截至2020年4月，湖北省民办高校共有44所，其中独立设置的普通本科高校16所，独立学院16所，高职高专院校12所。

一、管办评分离改革对民办高校外部治理的重要性

（一）有利于厘清民办高校治理主体间的关系

长期以来，由于民办高等教育政策相对滞后，部分地方政府将民办高校等同公办高校进行管理，在其招生、专业设置和职称评审等方面管理较严格，其办学质量和教学评估也由教育行政部门或教育行政部门委托直属事业单位来开展。政府既是民办高校的管理者又是评价者，若政府、学校和社会的权责利界定不清，容易导致民办高校治理结构中主体间权责利混乱，使民办教育发展缺乏活力。教育领域管办评分离改革有助于重新厘清政府、学校和社会在高校外部治理结构中的管理、办学和评价的关系，形成政府科学管理、学校自主办学、行业自律、社会参与、协同共治、开放互动的教育治理体系。

（二）为社会参与高校治理提供了空间

民办高校面向社会办学，具有公益性，办学质量和人才培养等应该受到社会的检验和监督。在过去，政府是高等教育的管理主体，其他高校利益相关者，如企业、评估机构、新闻媒体、学生家长等对民办教育政策、高校事务缺乏参与意识，社会公众对于高等教育的相关利益诉求受到一定限制。管辦评分离改革的目标之一就是发挥社会“评”教育的监督和引导作用，让社会其他利益相关者可以参与教育的监督和评价，使教育评价机制更加完善和规范。随着管办评分离改革的推进，社会主体将获得更多参与高校治理的空间。

（三）有利于民办高校治理模式的多样化发展

管办评分离改革下，政府在民办高校管理上将更加充分考虑其发展的不同特征，评价标准也将区别于公办高校，为民办高校个性化发展提供空间，推动其治理模式创新。2016年，《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《教育部等五部门关于印发<民办学校分类登记实施细则>的通知》等文件的印发，为民办学校分类管理改革提供了政策依据。民办高校可自主选择营利性和非营利性两种不同属性的法人组织，这标志着民办教育呈现出多样化的发展格局。由于政府对不同类别的民办高校在法人机构性质、办学收益、财政扶持、税费优惠、监督管理等方面的差别化政策，其治理结构将会呈现多元化。营利性民办高校在接受高等教育法律法规约束的同时要遵守《中华人民共和国公司法》，办学体现公益性的同时也追求投资收益性，其治理模式可能更倾向于企业治理模式。非营利性民办高校在税收、用地等方面享受政府给予公办高校的同等优惠，并获得政府较多的补贴和基金奖励等，其治理模式则更接近于社会公共组织治理模式。

二、湖北省民办高校外部治理结构现状

（一）政府职能由管理逐步转变为治理

湖北省政府不仅将民办高校的发展纳入政府中长期教育发展规划，还逐步深化对民办髙校简政放权、放管结合、优化服务改革等举措，同时减少对其招生自主权、专业设置、职称评审等内部管理的干预。如表1所示，湖北省为促进民办普通高等教育持续健康发展，在贯彻落实国家高等教育相关政策法规的同时，针对本省民办高等教育的特点和发展规律，逐步出台了配套的规章制度，增加了制度的可操作性，也促进了政府职能的转变。2013年12月，湖北省在全国率先提出按市场机制调节民办普通高校的学费标准，允许民办高校在专业、课程设置、收费等方面“先行先试”。为了加强党对民办高校的领导，提出民办高校党委书记由省委组织部、省委高校工委或归口管理的地方党委选派、选任，推进“交叉任职、双向交流”，党委书记通过法定程序兼任副董事长（副理事长），是中共党员的董事长（理事长）、校长应当按照有关规定兼任党委副书记，以保证社会主义办学方向。2016年9月，湖北省对民办高校等教育机构推行“双随机一公开”监管工作，即随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查结果及查处情况及时向社会公开，这是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措。2017年5月，湖北省人社厅、教育厅下放民办高校的高校教师系列和实验技术系列高、中、初级职称评审权。2017年12月，推进民办学校分类管理，实行差别化政策扶持，标志着民办教育新时代的来临，在湖北省民办教育发展史上具有里程碑式的重要意义。

（二）社会主体参与高校治理意识增强

随着政府给予高校和社会等其他利益相关者权力空间的增加，企业、基金、教育中介组织、校友会和新闻媒体等社会主体参与高校外部治理的积极性不断提高。

企业是湖北省民办高校治理参与度最高的社会主体之一。学校通过产学研项目、校企合作让企业参与到人才培养模式调整、专业设置和课程方案优化的过程中，提高学生的实践动手能力和竞争力，实现高水平应用型大学的办学目标。其中，武汉东湖学院专门设立了校企合作专业指导委员会，构建了校企合作、深度融合的应用型人才培养模式。武汉学院创新校企双主体“3+1”合作模式，引进企业专家共同制订适合行业发展的人才培养方案，与企业构建实习基地，由企业导师指导学生进行专业综合技能训练，提高学生的就业竞争力。基金会也是学校加强与社会沟通、接受社会捐赠、参与学校发展的另一主体。2004年武汉生物工程学院成立了非公募教育发展基金会，2017年9月正式成为慈善组织制度建设，依法完善接受捐赠事宜。民办教育的中介组织随着湖北省民办教育规模的扩大也逐渐参与到高校外部治理中。2008年湖北省民办高校思政教育研究会成立，为民办高校党建和思想政治教育工作管理体制、运行机制和队伍建设提供了交流、学习和研究的平台。2017年3月湖北省民办高校联盟成立，主要推进应用型民办高校校企合作、创新创业教育和教育教学改革，开展理论研究和实践探索等。

各类媒体也逐渐加大对民办高校的关注，经常报道湖北省民办高校办学质量和成绩，为社会公众了解民办学校提供了相关信息。《人民日报》《 光明日报》《 中国教育报》、新华网、人民网等国内主流媒体以“‘一体两翼’应用型人才培养的摇篮——武汉东湖学院教育教学改革纪实”“武汉东湖学院打造思政教育生命线工程”等为题，对民办学校办学成绩进行了300多次专题报道。中国校友会网以高校等机构对外公开的权威数据和客观数据作为评价依据，每年发布民办高校排行榜，2019年，湖北省武昌首义学院、文华学院、武汉学院等15所民办高校进入榜单。荆楚网联合烽火普天共同发布“2016湖北高校网络关注度排行榜”，文华学院位列前三。新华网连续三年将文华学院评为“中國社会影响力民办高校”和“中国社会影响力就业典型高校”。

（三）民办高校法人治理结构逐渐完善

民办高校主动办学意识增强。随着高等教育领域改革进程的加快，湖北省民办高校在专业设置、机构设置与人事聘用和经费使用等方面的自主权不断扩大，其法人治理结构逐步完善。湖北省民办高校将自身特点与当地社会经济发展相结合，突出办学定位和人才培养特色，由最初的政策被动执行者转变为积极的管理者和组织者。2018年《湖北省民办高校分类管理实施意见》出台后，省内各高校主动探索适合自身发展的道路。目前武汉学院、武汉华夏理工学院、湖北商贸学院、武汉工程科技学院、武昌理工学院、武汉文理学院等10所高校选择了非营利性民办高校的道路。

建立学校章程，规范办学行为。高校章程建设的及时性和合理性对完善大学内部治理结构、实现由人治向法治的转变具有指导意义。湖北省民办高校章程经历了从无到有，再到“一校一章”的发展历程。2016—2019年，湖北省大部分民办高校官网公布了各自的学校章程，章程主要包括董（理）事会、监事会、管理体制、党群组织、教学和科研管理、人事管理、学生及教师管理等内容。章程中对学校内部决策、管理、学术等权责进行界定，规范了董事长、校长、行政管理人员以及教师等主体的职责，使学校治理在法治框架内合理运行。

主动公开学校信息，接受社会监督。湖北省民办高校认真贯彻落实《高等学校信息公开办法》的相关规定，不断拓宽学校信息公开渠道，加强信息发布平台建设，丰富信息内容，提高学校工作透明度，以保证师生员工、社会公众和其他组织可以依法获取学校的公开信息。部分高校在信息公开网中对学校规章制度、招生考试、财务资产及收费、人事师资、教学质量、学生管理服务、对外交流与合作等学校改革发展过程中的热点问题，以及师生员工、社会公众关心的焦点问题，进行了及时、准确的公开。湖北省民办高校的发展历程表明，学校作为办学主体，正积极担负起自主发展的责任，初步形成自我发展的自觉性。

三、湖北省民办高校外部治理结构中存在的问题

（一）管办评各主体的职能尚未充分发挥

管办评分离改革只有政府职能发生转变，多元主体平等协商、共治参与高校治理的局面才得以实现。然而由于以往政府管办评一体化模式的弊端，民办高校管理中仍存在政府放权不够，管理上没有完全实现由微观转向宏观;对购买第三方服务、委托管理、发挥社会中介作用等认识不足，服务功能有待提高等问题。

部分民办高校“办”的活力和能力不足。大学善治才能实现政府、高校和社会之间的良性互动，推动教育治理体系的全面升级。湖北省民办高校由于发展时间较短，部分由独立学院转设而来，受原校的影响较大，自身办学特色仍有待提炼。首先，办学特色不突出，专业设置雷同，人才培养模式缺乏改革创新。目前湖北省16所民办高校大多设有经济管理学院或商学院，而一些理工学院也设有国际经济与贸易等经济类本科专业，专业设置特色不突出。其次，作为学校治理基石的办学章程，存在学科设置不明确、权责界定不清、具体内容缺失、操作性不强等漏洞，降低了依法治校的功能。

教育中介组织和其他社会利益相关者“评”的作用有限。在高等教育管办评分离改革中“评”处于导向地位，社会通过“评”可以对政府管理和高校办学的结果进行绩效审核与反馈，为政府和高校的调整和发展提供依据。但作为多元参与主体的社会力量在其中仍处于弱势地位。独立于政府机构的第三方教育评价机构不仅在数量上有待增加，而且存在专业性不足、评价指标不合理、社会认可度低等问题。

（二）管办评主体间高效协商机制尚未建立

民办高校要形成协同共治、开放互动的外部治理结构，需要政府、高校和社会间的高效沟通与协调，但目前各主体间尚未建立高效的协商机制。首先，政府与高校间沟通不足。政府及相关部门在法律法规和政策制定、执行的过程中，对民办高校办学者、管理人员、教师和学生等群体的意见与建议考虑得不够充分，缺少高效的合作机制与平台。其次，政府与社会协作不充分。高等教育的公益属性决定了社会主体应参与民办高校办学水平的评价。然而当前民办高校绩效评估中社会组织的介入度较低，只有极少数的教育中介组织等社会主体参与评估，且其评价结果的认可度和采纳度都较低，影响了社会主体参与的积极性。最后，高校与社会间互动不够。民办高校重视与企业间的互动，但在办学监督和评估方面，对教育中介组织和其他社会主体的评价重视不足。社会评价对高校办学、管理和教学等方面的监督作用没有得到发挥。部分高校内部评估报告、重要信息延迟发布或不公布，使社会主体获得信息存在障碍，影响了社会组织对高校办学评价的全面性。

四、完善民办学校外部治理结构的对策

（一）促进管办评主体各司其职

首先，政府在管办评中要发挥监管、调控和服务职能。要推进民办高校的分类管理，实行差别化政策扶持，给予民办高校根据专业招生计划、招生批次等方面自主拓宽生源途径的自主权。政府要为社会专业组织、公民参与教育公共服务提供理念基础和制度平台，为社会参与高校治理提供空间，发挥准入、引导、监督和评估等作用。同时，既要适度放权，也要完善事后的评价监督和反馈机制，保证评价的真实性、专业性。其次，提高民办高校“自治”能力。一要突出学校办学定位与特色，创新人才培养模式。二要规范学校章程建设，依法治校。要明确决策机构、行政管理部门的责权问题，形成对权力的监督机制;加强教职工代表大会建设，丰富教师、家长、社区和学生民主参与学校治理的渠道。三要建立办学重要信息的公报公示制度，加强对办学风险的监控，实现学校治理的法制化、民主化、信息化。最后，培育社会第三方评估机构。在政府顶层设计制度的基础上，应鼓励第三方评估机构提高自身的专业性，丰富评估专家队伍，吸纳学生、家长和社会公众等代表，借鑒国际经验，与高校内部评估和政府评估相配合，保证评估结果的客观性、有效性和公正性，以发挥其对政府和民办高校的监督作用，促进民办高等教育高质量发展。

（二）加快建立主体间高效协商机制

推进管办评分离改革，实现民办高校外部治理中各参与主体间的顺畅沟通，建立多元主体间高效协商机制。首先，要建立地方政府民办教育工作联席会议制度。由地方政府牵头，统筹协调民办教育改革工作，加强各部门信息沟通和相互协作，落实有关鼓励民办教育发展的政策和措施，鼓励社会力量兴办教育，协调解决民办教育的重点和难点问题。其次，发挥民办教育中介组织、社会中介组织和民办高校联盟组织的平台作用，建立健全多方参与、协商、合作机制，营造新型的政府管理、学校办学和社会评价治理的新局面。同时在民办高校信息公开的基础上，逐步形成政府、社会公众等多元主体参与的教育问责制度，督促民办高校关注社会需求，提高办学质量，确保办学公益性，维护利益相关者的权益。

高等教育领域管办评分离改革将重塑民办高校的外部治理结构，随着政府、高校和社会等主体职能的充分发挥以及各主体间协商机制的完善，将形成政府宏观管理、高校自主办学和社会参与评价的多元主体共同参与的合作共治模式，推动我国民办教育健康持续发展。

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[责任编辑：李香莲]