基层政府生态环境监管精准问责的困境与实现机理——基于问责承诺理论的分析

唐斌，刘顺

（1.湘潭大学，湖南湘潭411105；2.湘潭大学，湖南湘潭411105）

习近平总书记在十八大报告中指出要“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度。”[1]并将生态文明建设纳入了国家宏观战略规划中的“五位一体”战略布局。生态环境监管是行政机关行使生态环境保护职能的重要手段和建设生态文明的重要内容，因此生态环境监管精准问责是加强生态文明建设的必由之路，它不仅是生态文明建设的重要内容，同时也是我国问责制度的建设和发展的重要组成部分。然而目前生态环境监管问责体系仍存在着法律体系不完备、权责分配不清晰、监管主体职责边界模糊导致的问责不精准的问题，亟待学术界研究出一套行之有效的改进措施。生态环境监管精准问责是一项复杂的系统性工程，现有研究囿于既有的逻辑体系，针对生态环境监管问责体系的研究主要集中在如何问责，而忽略了对生态环境监管问责进行理论分析和实然层面的研究。因此本文立足于基层政府生态环境监管现状，基于问责承诺理论以问题为导向对生态环境监管精准问责的现实困境与实现机理进行深入研究，以期为生态环境监管精准问责提供行之有效的推进路径，最终为生态文明建设战略的实现提供理论支撑。

1 文献述评

通过梳理以往文献，学者们对生态环境监管问责的研究主要集中在机制组成、机制演进路径以及法制演进三个方面。首先，就生态环境监管问责的机制组成而言，它的构成主体主要包括《环保督察规定》、环保督察制度和问责依据三个部分[2]。《环保督察规定》主要是起到了强化环保督察制度规范的作用，是环保督察制度法制化改造的第一步。环保督察制度则完成了由“督企”再到“督政”再到“党政同责”的变化过程[3]，这标志着环境问责机制由行政问责到政治问责的转变。而生态环境监管问责在环保督察过程中所遵循的问责依据主要来源于国家法律和党内法规，特点是“党内法规严于国家法律”[4]。其次，在对生态环境监管问责机制的演进路径进行解读时，有学者认为由外及里（督企到督政）、由标到本（督政到党政同责）是生态环境监管问责的逻辑演进路径[5]，并且具有问责对象范围不断扩大，问责方式不断转变的特定，转变的结果是由问责政府到党政同责。这其中包含着两个方面的含义即责任层面党委和政府共同承担责任，职责层面党委和政府共同负责[6]。再次，生态环境监管的法制演进起点在于将问责制度纳入法治化轨道，应该从法律责任和政治责任两个维度独立展开，维持问责机制的灵活机动性[7]。具体操作可以从完善环保督察的法律依据、提升环保督察专门机构的法律地位、规范环保督察问责程序三个方面推进。就目前问责机制法制演进过程中所遭遇的例如适用依据不完善、问责主体及其职权设置法定性不足、责任对象权责对应不强和制度运行法治镶嵌有限等法律规范体系化疏失困境[8]，则要从从形式层面完善法律条款的法律表达，从内容层面实现法律制度体系化两个方面来解决[9]。此外也有学者开始从实证的角度来分析环境问责与一些相关因素的关系，例如以环境问责为自变量、政商关系为因变量的政商关系转型研究[10]，还有以环境问责为自变量、环境治理满意度为因变量的环境治理研究[11]，以及以政绩考核为自变量讨论问责与地方环境规制策略的关系[12]。

综上，学者们对生态环境监管问责的不同角度开展了较为广泛和深入的研究，主要是针对生态环境问责本身，包括它的机制构成、完善路径和推进路径，其中不乏真知灼见，对推进生态环境监管问责的发展都做出了比较大的贡献。然而，大部分研究都是从比较宏观的角度出发来讨论生态环境监管问责是什么和如何实施的问题，而忽略了生态环境监管问责的“最后一公里”，缺少对基层政府生态环境监管问责的具体实施效果和推进路径的研究，同时也缺少对生态环境监管问责理论依据的研究。因此本文将从Y 市X 区经过两轮环保督察后的问责现状出发，以“问责承诺”理论为依据来回答两个问题：即基层政府生态环境监管问责的现实困境是什么，以及如何促进环境问责在基层政府的实施效果。

2 理论框架与研究设计

2.1 “问责承诺”理论

在学术界，基于问责概念本身所蕴含的复杂价值，关于问责的研究一直难以形成一套统一的理论体系和概括性的概念。为了改变这种现状，达布尼克和弗里德里克森经过对问责以往研究进行整合和概念重塑之后提出了“问责承诺”理论框架，该概念整合了将问责视为“价值德性”或“管理机制”的不同观点，突破了问责研究中的理论困境。所谓问责承诺，实质就是指“问责主体所怀有的期待运用某些特定的手段或工具来实现自身治理过程中想要达成的目标的信念”[13]。问责主体之所以启动问责是因为相信问责机制能够履行一定的承诺，但是这些承诺的履行效果本身就具有不稳定性和不确定性。为了简化分析，便于对“问责承诺”理论框架进行理解，达布尼克和弗里德里克森建立了一个简单的模型，即将问责承诺从时间过程上根据输入——过程——输出按时间顺序进行排列[14]。在此过程中，问责承诺承载着控制承诺、正直承诺、适当行为承诺、民主化承诺、绩效承诺和公正承诺六个部分。控制承诺指的是通过问责机制决定人力、物力等资源的获取、使用和处置；适当行为承诺指的是问责机制能通过规范化、程序化的问责程序防止不当行为的发生；绩效承诺指的是通过设计问责机制集中于提高输出和结果的绩效。这三种承诺是问责主体运用的手段或工具。正直承诺旨在通过问责机制证明控制资源的人具备控制资源的能力或值得信任；民主化承诺则通过问责程序建立和维持与“民主化”相关的程序；而公正承诺是指问责机制的运转符合程序正义与过程正义，并能通过某些申诉机制维持公正的结果。这三种承诺是问责主体想要达到的目的或本质。一言以蔽之，这一框架背后蕴含的逻辑是：“问责机制的典型特征是其如何使得行为者或代理人因输入——过程——输出流程各阶段所产生的问题而对其他行为者或代理人负责任”[15]。

2.2 基于“问责承诺”理论的生态环境监管问责分析框架

科层体制下的生态环境监管权责分配实则包含四个层面：即上级政府与下级政府的权责分配，上级生态环境监管部门与下级生态环境监管部门的权责分配，生态环境监管职能部门之间的权责分配以及生态环境监管部门与地方政府的权责分配。这意味着在生态环境监管过程中，问责机制往往需要应对多重责任困境。由这种多重责任导致的多头管理和责任重叠一直是生态环境监管过程中的痼疾，进而影响生态环境监管问责的精准度。“问责承诺”理论从时间过程层面肯定了多重责任的存在，突出了问责的价值理性和工具理性，覆盖了多重责任下可能的失职情形，同时能够基于不同的问责承诺明确失职行为来实施对失责代理人的有效制裁，[16]恰好弥补了生态环境监管多重责任下无法精准问责的困境。

图1 基层政府生态环境监管问责分析框架

以“问责承诺”为嵌入点，问责机制主要嵌入了基层生态环境监管委托-代理过程的三个阶段：上级政府及环保部门向基层政府和官员传达生态环境保护指令的输入阶段、基层政府执行生态环境保护指令的过程阶段，以及基层政府执行生态环境保护指令后将成果向社会和上级反馈的输出阶段。根据“问责承诺”理论工具-本质的分析框架：在输入阶段，上级政府及环保部门通过问责机制向基层政府行使人事控制权、指导权和督察权的“控制承诺”进行层级控制和程序规范，促使基层政府更加负责。同时上级政府及环保部门通过向下配置资源在基层政府创造信任和能力文化，并期望通过赋予自由裁量权塑造其主动负责的“正直承诺”。在过程阶段，上级政府及环保部门通过政策制定和组织设计产生严格规范的问责制度以防止基层政府及官员不当行为的发生，从而形成“适当行为承诺”。同时地方生态环境部门通过问责机制维护“民主化”的程序获得本质性承诺“民主承诺”，期望地方生态环境职能部门所设置的问责程序可以跨越领导意志获得民主的结果。在输出阶段，上级政府及环保部门利用问责机制提高输出结果获得“绩效承诺”，即期望通过绩效评估可以促使基层政府更加负责，进而构建维持程序正义与公平的“公正承诺”，即通过申诉机制或者反诉机制获得公正的结果。

2.3 研究设计

本文以湖南省Y 市X 区为案例研究对象，对基层生态环境监管问责实施困境进行分析。之所以选择Y 市X 区作为研究对象有以下三个原因：一是Y 市X 区域内有大型湖泊，长期担负着治理大型湖泊的责任，在生态环境治理方面有比较足的经验；二是Y市X区域内工业企业发达，生态环境复杂，治理经验足够多，从其中提取到的信息对于我们的研究来说具有典型性特征；三是对生态环境监管问责进行研究需要深入基层，进行深入访谈和案例研究是掌握生态环境监管一线问责困境最直接的方式，但是生态环境监管问责一般是基层政府内部比较敏感的话题，外界很难得到有效的资讯，而我们长期与Y市X区有比较愉快的合作研究的关系，与当地官员联系较为密切，因此在对Y 市X 区生态环境局的相关官员进行访谈时，可以保证资料的真实性和可得性。

本文在对Y 市X 区进行案例研究的过程中，主要运用了观察法和访谈法收集数据。在Y市X区进行调研的时间恰好处在第一轮环保督察已经结束，第二轮环保督察刚刚开始的时间节点，此时生态环境监管工作的相关参与者已经有过问责或被问责的经历，便于观察问责对生态环境监管工作所带来的影响以及问责对相关生态工作者带来的心理上和工作上的变化。在对访谈对象的选择上，笔者以个人判断是否最具代表性或者最有效为基础选择了

生态环境局环境监察支队、综合执法支队等部门多名官员和执法者进行了深入访谈。同时为了使访谈过程更加顺利，访谈效果更佳，进行深度访谈之前尽可能的通过各种渠道对于以上部门的职责和工作内容进行了初步了解。在访谈问题的选择上尽可能的从工作内容变化、职责变化、机构变化三个方面设计访谈提纲。访谈全程在比较轻松愉快的氛围下完成，为了获取比较详实和真实的信息，除了正式访谈以外还辅助以参与型观察和非正式访谈，并全程录音。基于对受访者隐私的保护，我们对访谈对象进行了编号（I01、I02、I03、I04、I05、I06、I07、I08），访谈结束后及时对访谈资料进行了转录和整理。对资料进行分析主要是采用归纳法，根据资料特点我们需要不断循环的对收集到的资料进行分析、归纳以及总结，根据收集到的资料从事实经验基础上总结归纳本文的主要观点，以此来增强本文的说服力。

3 一个研究发现——基层生态环境监管精准问责困境

3.1 输入阶段：赋责不赋能导致无法精准问责

在垂直改革后基层政府与基层生态环境职能部门之间的上下级关系发生了改变，基层政府不再享有对基层生态环境部的资源控制权，由上级职能部门直接领导。与此同时基层政府所负有的生态环境保护责任转嫁到了基层生态环境部门，生态职能部门协助委政府来对同级部门履行生态环境保护职能职责的监督管理，基层生态职能部门职责加重。然而基层生态环境职能部门在垂直改革后仍然只具备有限的资源控制权，环境执法监测所需的人力、物力等资源紧缺且无法自由调配，行政执法能力不足，权责不对等导致基层生态环境部官员的履职能力降低，在进行生态问责时无法准确衡量官员的履职行为，难以精准问责。

根据访谈内容，Y 市X 区在经由垂直改革以后上级职能部门直接控制下级职能部门，生态环境保护职能部门与同层级的政府不再存在管理与被管理的关系。基层政府的一部分生态环境保护责任转嫁到了职能部门身上，增加了生态环境分局负有的生态环境监管责任。同时Y市X区的资源控制权由上级职能部门收走后，原有的基层生态环境部门所拥有的生态环境监测机构也收归了地方生态环境部所有，由地方生态环境部统一调配，不再承担基层生态环境执法监测的职能，行政执法能力遭受冲击。Y 市X 区生态环境监管责任增加的同时，有限的资源控制权使得执法力量不增反减。生态环境监测机构的缺失，以及设备、人员、技术的不足直接导致部门官员履职能力降低。目前Y市X区所拥有执法队伍人力资源不足且专业素质良莠不齐，落后的技术装备和技术力量也不足以在短时间内形成一个新的监测机构，直接导致基层生态环境部门的履职能力进一步降低。在高压问责和以结果为导向的问责背景下，生态环境监管责任的落实无法准确界定基层官员履职不力是由主观原因导致还是客观原因导致，由此导致无法精准问责。

“现在市一级的执法检测机构基本上是没有的。Y 市X 区原先的检测机构，全部移交给了省生态环境厅。目前市这一级，职责和权力还在，但是没有监测机构了。职能都齐了，就缺人员、缺装备、缺专业的技术力量。（I01）机构改革后，责任加重了，执法面比较变广了，像我们现在支队是30 个人，执法力量远远不够。（I02）责任加重了，任务变重了，专业素质能力要求变高了，但是按现在执法的要求和需求目前专业执法人员的素质还有差异的。（I04）”

3.2 过程阶段：问责程序规制力不足导致无法精准问责

生态环境问责需要以精密、科学、可操作的问责程序为依托，因此问责程序规制力不足也是导致基层生态环境监管无法精准问责的原因之一。问责程序法制化程度低以及缺少问责细则是基层问责程序缺乏规制力比较普遍的表现形式。一是问责程序缺乏强硬的制度法做背景，问责缺乏程序性和结构性依据，实施起来缺乏可操作性，难以精准识别官员失责行为，无法精准问责。二是缺乏具体的问责细则使得问责过程可操作性空间过大，形式主义和走过场行为难以避免，规范问责行为的能力不足，问责失去精度，最终难以精准问责。

根据访谈内容Y市X区问责程序的规制力不足是目前Y市X区基层生态问责比较突出的问题，主要体现在两个方面：第一，问责程序法制化程度不高，缺少专门的程序法。环保督察所依据的《环境保护部综合督查工作暂行办法》《环境保护督察方案（试行）》只是明确了问责主体和问责对象，缺乏对详细可操作程序的规定[17]，缺少专门的部门程序法，法制背景不够强硬。在这种情况下，环保督察主要还是采取背靠中央权威，在短期内动员一切资源和力量的方式来达到问责目的，这种没有程序法做依托的做法长期来看是对环保问责系统的一种伤害。“猫永远跑不过老鼠”，执法者与违法者处于一种信息不对等的情况，如若没有固定程序和程序法来规制官员行为，“钻执法者漏洞”就无法杜绝，精准问责也难以实现。第二，缺少具体的问责细则，随意性较大。在实践中问责依据主要是以政务处分条例和党纪相关的处分条例为主，“渎职”“失职”等字眼成为描述官员失责行为的常用字眼，判定官员渎职与失职的依据却很模糊，大概的用“依照有关规定”“依照法律法规”等描述来作为问责依据，问责条例粗糙不细致，问责无法定量，没有具体数值或者条例衡量以及规范失责的后果。因此极易产生问责依据混乱、问责标准不一以及问责结论错误的情况，最终导致无法精准问责。

“我们配合监察机构查案，其中由政务处分条例和党纪相关的处分条例作为一个程序法，基本上应对环保问责程序的法条少。”（I05）“环保问责出很细的内容较难，你说这个人对环境的损失和对社会的损失到底有多大，这个很难定性的。”（I07）

3.3 输出阶段：绩效评价机制责任识别功能不足导致无法精准问责。

完整的问责程序链条由问责启动、调查与核实、处理与决定以及信息公开四个部分组成。绩效评价机制可以为生态环境监管问责程序链条中的调查与核实以及处理与决定提供依据，与问责主体“担责多少”的裁量直接相关。在生态环境问责过程中，准确界定责任分担是通过绩效评价实现精准问责应该达成的目标，然而目前绩效评价机制以结果为导向的评价特点无法精准衡量基层生态环境部门官员的工作成效，会出现积极履行责任但是遭遇问责、非生态环境部门责任但是遭遇问责、非下级责任但是替上级遭受问责等问责失准现象。责任界定不准确程序公平就无法保证，问责机制的公平与正义难以维护，因此绩效评价机制责任识别功能不足，阻碍了精准问责的实现。

从Y 市X 区的实践来看，目前基层绩效评价责任识别功能不足表现为在对生态环境监管进行问责时，偏重于结果导向而非过程导向，结果导向是以最终结果作为绩效评价唯一标准的评价理念，规范性和公正性不足。首先，以结果为导向使得绩效衡量功能不足，量罚容易失误。生态环境监管是一项长期的、繁杂且涉及范围十分广的工作，干部在履职过程中难以面面俱到，尤其是基层工作人员，设备人员不足导致履职困难的现象层出不穷。即使基层生态工作者有很好的履行责任，最终呈现的效果不佳，也还是会被问责，对于出现失责行为的主观原因和客观原因识别不清，无法精准衡量生态治理的工作成效，精准问责难以实现。其次，以结果为导向无法合理划分责任，明确责任分担，这为生态治理的相关责任部门和责任人提供了避责空间。从外部环境看，由于生态环境局负统一监管责任，为其他相关职能部门推诿责任和讨价还价提供了借口，生态环境监管责任被动的集中到了基层生态环境保护部门，即使不是自己的主责，也难以避免成为“背锅侠”。从内部系统看，以结果为导向也很难界定内部的责任归属，尤其是基层一线工作人员，在一线接触的项目多，被问责的可能性也更大，而相关官员由于不直接参与生态治理行动，在问责时容易出现领导责任大但惩罚小的问题。当前绩效考核偏重于对失责情形的问责，对积极履行责任者的正向激励措施十分不足，基层士气低迷且心态不稳，“但求无过不求有功”的心态使得避责动机强于负责动机，精准问责难以实现。

“现在的评价机制也有问题，越亲力亲为，工作越认真就越可能会问责到自己头上。”“现在基层问责压力相当大，导致基层人员士气不高”。（I01）“责任都是我们下面的，该我们承担的责任我们一分不少，该他们（上头）履行的义务他们一点没有。”（I05）

4 一个推进路径——基层生态环境监管精准问责治理策略

4.1 完善权责清单制度

问责本质是一种权责关系的体现，基层生态环境精准问责的实现主要依托于对生态责任的精准界定，厘清生态环境监管权责则是责任界定的基础，因此建立基层生态监管权责清单制度，厘清生态环境监管权责对于实现精准问责来说十分必要。所谓权责清单制度就是明确生态责任种类、界定生态权力边界、规范生态问责程序和规定问责方式的重要制度，有利于解决目前基层生态问责权责不对等、问责不规范、依据混乱和标准不一的问题。基层生态环境问责权力清单制度的建立，一是对负有生态环境监管责任的生态环境部门、基层政府以及其他相关职能部门的权力和责任进行认真的梳理和精准划分。在此基础上，完善基层生态环境属地管理责任清单，还应出台不属生态环境部门责任清单，明确列明不应由基层生态环境部门负责的事项，从而解决对基层生态环境工作者问责泛化的问题，实现精准问责。二是确保实现基层问责权责对等原则，打破省政府以下科层次逻辑对基层生态环境部门的束缚，使得基层生态环境部门在担负统一监管责任的同时有切实对同级职能部门和政府实现统一监管的权力，明确权责对等，实现精准问责。

4.2 完善问责程序

目前问责程序不完善是基层生态问责的痼疾之一，完善问责程序，能够避免出现问责泛化、过于服从领导意志的现象出现，实现精准问责。一是提高问责程序的可操作性，问责程序是在公务人员出现违法违纪等情况时启动的，主要是对公务人员的行动进行规范和纠正，当前生态环境监管问责程序存在不够规范，随意性大，操作性低等问题。完善生态环境监管问责程序应当着眼于提升程序性规定比重、将制度中的理念性表述进一步可操作化、将原则性标准尽量量化处理等方面，破解部分问责制度规定过于原则化的问题，使问责制度能够有效适应事中、事后的各类问责情形。二是为问责程序提供法律依据。在问责方面，虽然有《环境保护法》等法律对某些问责情形进行了规定，但是没有一部法律对生态问责情形具体细则进行规定，在对公务人员进行问责时政务处分条例和党纪处分条例是主要的问责依据，“问责条例看都没有人看”是基层问责现状，因此推进问责制度的法制化进程，制定具体的法律细则是十分必要的。

4.3 正确应用绩效评价机制

正确应用绩效评价机制，实现精准问责主要是要通过调整绩效评价结构，发挥绩效激励功能来实现。一是借鉴痕迹管理的思路，减少以结果为导向的绩效评价比重，增加以行为为导向的绩效评价比重，减少“流汗流血又流泪”的情况发生。实现精准问责的最好方式就是将问责核心要素留痕化，在公务人员平常工作的过程中，应该关注公务人员的工作成就并且记录在册，这既可以作为问责的依据，提升问责的精准度，也可以作为激励公务人员的手段，有罚也要有奖。二是通过绩效激励，培养公务人员负责任的工作信念。正向的绩效评价结果能够激发公务人员的工作热情，激励公务人员履行责任，同时也能减少公务人员的避责心理，产生负责任的文化，摈弃不求有功但求无过的混日子心理。其次，正确应用问责结果，淘汰不合格公务人员。一是对问责结果进行正确处理，提升问责结果的公信力。问责结果的公布和确定要符合相应的程序，具有明确的依据。同时要对问责的标准和依据进行普及和解释，确保问责结果值得信服。二是，要有程序规范、依据明确的复议程序，给有问题的公务人员一个申诉的机会，切忌形式主义，为了省事就无视不服裁定结果公务人员的申诉。这既避免了伤害无辜公务人员的政治感情，也是对问责制度程序公平和正义的维护，有利于精准问责的发展。