新时期江西小型水库管护问题及对策

彭月平

(1.江西省水利科学院，江西 南昌 330029；2.江西省水工安全工程技术研究中心，江西 南昌 330029)

江西是水库大省，截止到2020年11月底，全省已注册登记的水库共10682座，其中小型水库10387座，占全省水库总数的97.23%[1- 2]。众多小型水库在保障全省防洪、灌溉、供水和生态安全等方面发挥了重要作用。

1 小型水库管护基本情况

近年来，江西按照水利部深化小型水库工程管理体制改革的要求和部署，采取一系列措施扎实推进，水库管护方面取得了积极成效。①全面落实管护主体。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，全面落实了小型水库管护主体，解决了小型水库职责不清，责任不明的问题。②全面落实管护人员。省水利厅印发了《江西省水库(水电站)安全度汛工作方案》，将水库大坝安全管理“3个责任人”和水库防汛安全“3个责任人”进行了整合，统一设为水库安全管理“5个责任人”，即行政责任人、主管责任人、管理责任人、技术责任人、巡查责任人(每座小1型水库配备2名巡查责任人、每座小2型水库配备1名巡查责任人)。每年汛前以县为单位在当地媒体公示水库责任人名单，并在水库大坝显要位置立牌公示。③落实管护经费。省级层面每年每座水库均安排一定数额的维修养护经费，各地也结合实际积极落实水库管护经费，小型水库有了稳定的管护经费。

此外，从2017年开始，江西在全省推行水利工程标准化管理，制定了《小型水库标准化管理评价标准》以及《小型水库防汛及安全管理手册》等技术标准文件，通过4a努力，截止到2020年底，完成了名录内1万余座小型水库的标准化管理创建任务[4]，小型水库运行管理水平得到了进一步提高。

2 存在主要问题

经调研分析，江西小型水库管护方面仍然存在不少问题，主要如下。

2.1 工程实体质量存在短板

据统计，江西目前全省仍有2200余座水库存在不同程度安全隐患问题，其中以小型水库为主。隐患存在主要有2个方面的原因：①除险加固资金不足，未能按照设计批复要求完成所有除险加固项目，部分水库仅进行了坝体培厚、坝下涵管重建、溢洪道进口衬砌等项目，大坝渗漏、溢洪道下泄不安全等问题没有根本解决；②随着使用寿命的日益增长，许多小型水库已接近或达到设计使用年限[5]，加之受2020年鄱阳湖超历史大洪水等超标准洪水的影响，不少工程除险加固后又出现新的隐患[1，3]。

2.2 安全监测设施不健全

①雨水情及安全监测设施建设滞后。历年病险水库除险加固过程中，由于资金不足，大部分小型水库大坝安全监测设施未与水库建设或除险加固同步实施。截止到2020年4月，全省有217座小(1)型、2925座小(2)型水库未建设雨水情自动测报系统；1292座小(1)型水库、5953座小(2)型水库未实施大坝安全监测设施。②部分已有监测设施未能正常开展监测。有些小型水库虽然设有渗流压力等监测设施，但因基层技术力量有限等原因，未能正常开展监测工作，导致已有监测设施搁置未能发挥监测效益。

2.3 运行管护经费不足

近年来，江西省级层面不断加大小型水库运行管护经费补助力度，如2021年，省级层面对700万m3以上小型水库每座补助17.5万元，对400～700万m3水库每座补助7.5万元，全省400万m3以下水库每座补助管护经费1.5万元。但仅依靠省级层面补助资金还远不能满足水库实际管护需要，而江西为经济欠发达省份，各级财力有限，地方难以拿出足额配套资金用于小型水库管护。比如小型水库巡查员承担了水库汛期报汛、日常巡查、日常维护等工作任务，而巡查员每年工资为几千元不等，有的甚至只有一千多元，这势必导致巡查管护责任难以落实到位，影响了小型水库正常管护。

2.4 基层水管力量薄弱

小型水库基本无独立管理机构，由所在乡镇负责管理，乡镇水管站具体从事水库管理工作，很多水管站只有1～2人，且人员老化严重，技术力量严重不足，凭经验开展水库管护的不在少数，水库管理各项规章制度难以真正落地。且随着全省事业单位改革的不断深入，乡镇原“七站八所”已进行撤并，乡镇水管站被撤销，相关人员及业务并入乡镇农业服务中心，撤并后的水管站人员将以乡镇事务为中心开展工作，难以安心从事水利工作，必定降低了小型水库管护的成效。

2.5 专业化物业管护不规范

截止到2021年底，全省共有107个县(市、区)的9831座小型水库实施了专业化管护，占全省小型水库总数的95.38%。但全省各地小型水库物业管理单位就超过了100家，技术力量参差不齐。存在市场准入机制不健全，市场门槛低、管护队伍素质不高、管护人员专业水平偏低、管护效果监管考核缺位等问题，导致小型工程物业管护优势未能真正发挥、工程管护效果有待提高。

3 有关对策建议

为有效解决小型水库运行管护存在的问题，提出如下建议对策。

3.1 加快水库除险加固，彻底解决水库管护遗留问题

根据《小型水库安全管理办法》，小型水库安全管理实行地方人民政府行政首长负责制，各地应当按照属地管理原则，压实责任，做好辖区内小型水库除险加固工作。①对辖区内到期未开展安全鉴定的小型水库尽快开展安全鉴定，对鉴定为三类坝的水库尽快开展除险加固。②以问题为导向，对辖区内存在遗留问题的小型水库逐座进行排查，提出整改方案，明确资金来源、目标任务，开展专项整治，彻底解决小型水库工程实体遗留问题，提高水库运行管理的基础条件。

3.2 加快水库雨水情和大坝安全监测设施建设

雨水情和大坝安全监测设施包括降雨量、库水位、渗流量、渗流压力和变形，以及工程监视监控等。应按照“统一规划、统一标准，规范建设、实用有效，资源整合、信息共享，强化管护”的原则开展建设，缺失设施新建、已有设施升级、够用设施整合，做好与现有设施衔接。①按照全省《“十四五”时期小型水库雨水情测报及安全监测设施建设实施方案》和水利部《小型水库雨水情测报和大坝安全监测设施建设与运行技术指南》开展雨水情及大坝安全监测设施建设，明确建设目标任务、建设标准、实施计划、保障措施等，并按照计划有序推进小型水库雨水情测报及大坝安全监测设施建设。②制定雨水情测报及大坝安全监测设施运行管护办法或要求，规范水库雨水情测报和大坝安全监测设施的正常运行管理。

3.3 多渠道落实管护经费，提高资金保障能力

江西小型水库数量众多，管护资金需求大，按照目前这种仅依靠省级以上维修养护补助资金难以满足实际需要，必须多渠道筹措资金。①建议水利部按照差异化管理的原则，考虑江西经济发展水平及小型水库数量众多的实际情况，适当提高对江西小型水库管护中央补助资金；②水利部门与财政部门联合发文，明确小型水库管护配套资金的来源以及配套数额，将小型水库配套资金列入当地财政预算，解决基层水利部门向财政部门申请配套资金难的问题，从根本上解决小型水库管护资金不足问题[6- 7]。③在确保水库大坝安全的前提下，鼓励适当整合开发水库及周围的水土资源，盘活水利资产，增加经营收入，并将经营收入用于水库日常管护[8]，通过多种方式形成资金筹措合力，保障管护资金的足额到位。

3.4 培育管护市场，大力推行专业化管护[9]

为规范工程管护专业化物业市场行为，提高工程管护水平，提出小型水库专业化物业管护要点(如图1所示)，包含市场培育机制、技术服务标准、监督考核机制3个部分，市场培育是基础，技术服务标准是关键，监督考核是保障。

图1 小型水库专业化物业管护要点

3.4.1市场培育机制

省级水行政主管部门应制定符合本地实际的市场培育机制，包括发展目标、准入门槛、引导机制3个方面内容。其中发展目标为小型水库专业化物业管护应达到的效果，包括阶段目标和长远目标。准入门槛为小型水库专业化物业化承接主体应具备的基本条件，如资质要求、人员和专业技术能力、设施设备、有无经验等。引导机制为促进本地区专业化物业市场健康发展的政策措施。

3.4.2技术服务标准

技术服务标准为承接主体开展技术服务和接受考核的依据，可由省级水行政主管部门制定，包含巡视检查、安全监测、维修养护、运行操作、安全管理等方面工作应达到的技术质量标准，各项工作标准应与现行标准化管理要求相衔接。

3.4.3监督考核机制

监督考核应充分发挥县政府、乡镇政府、县级水行政主管部门的作用，缺一不可。县政府将乡镇小型水库专业化物业管护情况纳入年度考核范围，压实乡镇主体责任；县级水行政主管部门发挥专业技术优势，会同乡镇政府开展监督考核工作；乡镇应当充分发挥责任主体职责，定期或不定期对聘用的水库巡查管护人员和物业承接主体进行监督和考核，并将考核结果作为支付费用及是否续聘的依据。

3.5 整合优势资源，组建区域水利管护中心

乡镇水务站一直以来都是小型水库管护“最后一公里”的中坚力量，全省事业单位改革后，原乡镇水管站人员全部划到乡镇农业服务中心，人员编制及工资待遇全部归乡镇管理，县级水利部门仅为业务指导，管不到人也管不到钱，小型水库管护责任难以落实到位。

根据水库数量，可以县或乡镇为区域，统筹全县或乡镇现有人才等资源优势，组建水利管护机构，专职做好区域内包括小型水库在内的水利工程运行管护工作。此外，为确保管护责任的有效落实，水利管护机构可为县级水行政主管部门的派出机构或者隶属单位，隶属县级水利部门管理，并落实办公场所和经费，保障水利管护中心的正常运转，彻底解决小型水库管理“最后一公里”堵点问题。

4 结语

小型水库基本无管理单位，运行管理问题一直是水利工程运行管理中的明显短板。文中以江西小型水库运行管护为背景，提出了进一步做好小型水库运行管护的思路和方向，可为水行政主管部门制定关于加强小型水库运行管理的政策措施提供借鉴，对提高江西小型水库运行管理水平具有较好推动作用。由于笔者仅站在江西的角度，提出的意见建议不可避免存在局限性，且各省份水库基础和管理情况存在差异，因此，如何做好小型水库运行管护工作，还需要结合各地实际，制定切实可行的管理措施。