图书馆资源采购中关联方问题分析及破解探析

张 华

(河南农业大学图书馆，河南 郑州 450046)

1 综述

政府采购阳光工程的深入运行为政府资金的规范使用打下了良好的基础。在政府采购过程中，各个关联方要认清自身法律地位，依据法律行使自己的权利，履行自己的义务，并按照法律和制度约束自己的行为，这是政府采购良好运行的必要条件，也是《政府采购法》制定的目的和良好运行的基础。不论是公共图书馆还是高校图书馆，在资源采购上要接受法律监督，加入政府阳光采购工程已成为社会发展的趋势。纵观《政府采购法》的运行过程和近年来政府采购流程，高校图书馆在资金使用、资源采购中所面临的相关问题，我们可以得出一个清晰的高校图书馆政府采购工作运行图。从2003年开始，高校图书馆开始逐步实行公开招标制度来使用和监管资源采购资金，2004—2005年是图书馆图书采购运用《政府采购法》和相关法律制度公开招标的发展期，到2006年年末，利用公共资金的图书馆在资源采购方面已经全面实施公开招标的方式。也正是在这一过程中，国内图书发行市场打破了新华书店一枝独大、垄断市场的局面，并催生了一些拥有优质服务理念和服务水平的民营馆配商的迅速发展，同时也带动了各省市优秀馆配商的出现，以及出版社等出版发行单位在出版发行方面的创新和改革。可以说，正是政府采购招标制度营造了国内图书出版发行市场的繁荣。但是，由于各方对法律制度的理解、执行存在偏差，使图书馆资源采购和运行过程中也出现了一些问题，如政府采购中各方法律关系的确立、各方权利与义务、资源采购效率、资源购置质量、资金使用与监管、招投标各环节的规范运行、不断出台的相关法律解释及理解等。

2 图书馆资源采购中关联方问题分析

2.1 不同政府采购形式中各方法律关系的确立节点存在偏差

根据《合同法》的规定，合同签订的一般程序包括要约和承诺。《合同法》第二十五条规定：“承诺生效时合同成立”。对于招标公告来说，合同法规定：“招标是订立合同的一方当事人采取招标公告的形式向不特定人发出的，以吸引或邀请相对发出要约行为的意思表示。”这段文字包含了三个意思：首先，政府招标适用《政府招标法》，而《政府招标法》主要对招标的过程和程序进行规范和管理。其次，政府招标必须遵循《合同法》的相关内容，特别是在合同的签订、履行等相关环节完全适用《合同法》对公民意识表示自治原则的体现。再次，根据《合同法》的解释，一般认为招标属要约邀请，投标为要约，招标人的定标为承诺。但是，《政府采购法》第二十六条规定，招标的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价等五种形式，每种招标方式对各方关系的规范和要求不尽相同，特别是对于询价这种方式，招标公告实际上就是要约，投标文件即承诺；而根据《合同法》的解释，其他几种形式则属于招标为要约邀请，投标为要约，定标为承诺。各方当事人在不同角色中的权利和义务也不尽相同。在图书馆图书采购中，除单一来源采购外，其他各种方式都是经常使用的，当然使用最多的是公开招标这种形式。而对于不同的招标形式，各方需要做的法律工作和需要注意的事项也不同。

2.2 政府招标的漫长程序降低了图书馆资源采购效率

在新的《预算法》实施以后，我国的国家机关、企事业单位和团体组织所有的政府收支项目全部由国家预算进行规范，而当地的财政部门制定预算一般都会延期到当年三四月才能下发到各个政府机关。高校图书馆的预算执行更加延后，一般到五六月才能将图书馆所需图书购置预算核定下来，然后由图书馆拟定本年度的资源购置计划，再向学校有关部门进行申请审批，而这个审批程序有时候可能长达一两个月，最后再交招标部门进行公开招标，如果招标顺利的话，可能在七八月月底才能最终确定中标商。图书的采购计划还包括服务，加工和服务所占时间又非常长。如果由于其他原因在招标过程中发生流标，则又要进行一个漫长的招投标程序，但政府预算一般要求本年度预算必须本年度结算，这就严重降低了图书馆资源采购效率，甚至导致本年度图书购置任务不能完成或完成效果不理想，影响到图书馆资源采购质量，进而影响到图书馆资源建设效果。

2.3 激烈竞争导致图书馆资源采购质量无法得到保证

在图书馆图书购置程序中，一方面对图书数量和质量的规定非常严格；另一方面图书馆资源采购不仅包括资源购置，还对后续的分类、上架、编目、加工、典藏等相关环节的质量要求都非常严格。然而，目前图书馆资源采购一般将上述图书加工和服务的各个环节都包含到政府采购内容中，中标商技术能力、员工素质、加工能力等都对图书馆资源采购合同的履行产生非常重要的作用。同时，由于当前馆配商数量众多，导致在政府采购过程中竞争非常激烈，一些馆配商为了最终拿到标的不惜压低价格。这种供应商恶意竞价所导致的后果，就是中标商在拿到标的后不完全按照图书馆所列的书目供货，或者不按照图书馆要求的加工质量开展服务，最终影响图书馆的资源采购质量。

2.4 出版社在政府采购中的角色难以定位

在图书馆资源采购过程中，出版社一般很少直接参与图书馆的资源采购。但是，一些图书馆在采购资源时，为了保证所购置的藏书，特别是本馆特色馆藏所必须具备的重点成书，往往对某个出版社的图书数量和质量，甚至个别图书的书目有特别明晰的要求，一般在招标文件中要求投标人提供关于某些出版社图书的出版授权或合作关系证明，特别是对于医学类专业图书的授权或合作关系的证明要求更为严格。虽然在新的财政部〔87〕号文中明确规定不允许将授权作为评审因素，但这个解释在图书馆学术界和相关招标法解释中始终存在争议，因此一些图书馆在政府采购中仍然要求出版社出具授权书或合作关系证明。在这个过程中，出版社一旦出具了授权书或合作关系证明，则可能就会以第三人身份参与到图书馆政府采购中。随着我国出版市场化运作的不断扩大，出版社为了提高自身的市场占有率，必然支持馆配商要求其出具授权或者其他证明的要求，出版社的角色如何定位就成为学术界和现实发展中必须面临的一个问题。

2.5 各方行使权利和履行义务的关系不好把握

在图书馆图书资源购置过程政府采购中，由于图书馆处于买方地位，按照当前我国市场的买方地位一般占据双方关系中主体地位的情况，有时候图书馆在资源购置过程中可能要求提供读书活动等其他服务，而馆配商为了体现双方的合作诚意，一般都积极参与进来，不自觉地违反了廉政政策。另外，一些中标商为了保持自己的利润，可能在资源采购过程中不完全按照合同和招标内容供货和提供服务，在双方如何按照法律的规定维护权利和履行义务之间产生矛盾。

3 解决策略

3.1 图书馆：从源头上规范招投标文件中的法律关系

政府采购参与方涉及政府采购机构、招标办、国资委、纪检监查等多个部门，而在整个过程中，图书馆所起的作用非常有限，如高校图书馆不能作为独立法人主体成为政府采购的当事人一方。但是，由于图书馆的特殊地位，在各种图书类政府采购工作中，图书馆一般代表学校参与招标工作。结合笔者多年的工作经验，虽然招标文件一般由招标代理机构制定，图书馆往往只对其中的关键性内容，如投标人的资格限定、项目内容和要求、评分标准、服务要求、拟签订合同的主要条款进行约定，这是对投标人的资格、供货、服务等方面的综合考量，决定着采购折扣率和采购项目的完成质量，且所有上述文件都将成为双方最终合同的重要组成部分，对双方的权利和义务具有明确的法律约束力。从这个角度看，图书馆在与馆配商、出版社的法律关系中具有主动地位，图书馆一定要适应图书发行的市场化环境，从源头上规范投招标文件中的法律关系，这也是图书馆开展其他各项业务工作的基础。

图书馆要加强联合采购和馆配商服务交流工作。图书馆联合采购不仅能够提高图书馆资源的利用率，而且能够通过彼此的互相交流，在书目筛选、系统查重、资源入藏质量等方面形成良好的运行态势。例如，早在2013年，北京市高校图工委就联合北京市各高校，组织专业人员开发了图书馆选书书目操作系统。该系统直接与各大出版社、图书馆等单位通过网络互联互通，拥有庞大的书目数据库。北京市各高校图书馆将本馆藏书情况上报该系统。并可通过免费申请、注册的形式加入该系统。注册通过后，本馆采访人员就可通过网络直接查询全国各大出版社图书出版情况、拟出版图书的书目信息，以及北京市每一家高校图书馆对某一出版社、某一本书的选订情况等详细信息。另外，采访人员还可通过设置条件进行书目筛选，以满足本馆要求，如：采访人员通过设置拟购科技与社科类图书的采购比例，设置出版社范围，设置其他馆已购或未购图书信息等对所选书目进行甄选，收集适合本馆需求的书目信息。在这种新型模式的引领下，其他省市图书馆和一些专业软件公司、图书馆学会等也积极开展了图书联合采购工作，开发了联合采购软件，且市场反响较好。

3.2 馆配商：注重自身服务和制定投标文件的严谨性

馆配商作为招标合同中的重要一方，必须按照《招标投标法》和《合同法》的要求，正确行使自己的权利，严格履行自己的义务，在招标过程中根据自身的条件，抱着正确的目的去响应招标人在招标公告中所要求的相关内容。如果不能完成招标人的要求，馆配商就不要虚假承诺，否则可能面临不能履行合同而导致的严重后果，如列入政府采购黑名单、收缴保证金、赔偿损失或其他相应后果。同时，在合同履行过程中，馆配商要严格按照招标文件和双方签订的合同严格履行义务，按照图书馆所给的书目进行正确的资源配置，并根据图书馆编目加工要求，严格按照分类加工规则进行分类、编目、加工、上架、流通等。此外，馆配商在投标过程中一定要注意投标文件的严肃性，不要因为一些小的因素导致投标失败，如：关于投标人资质，除《招标投标法》的规定外，对于图书这种特殊货物一般要求审核投标人的营业执照或其他证件，但在实际工作中却经常发现上述证件未进行年审或许可证已过期的问题，还有部分代理人没有得到法人授权。

3.3 出版社：慎重出具出版社授权或合作证明并明确权限

当前，高校图书馆在评分标准项往往要求馆配商提供一些重点出版社针对本次招标项目供书的授权或合作证明，一方面这是图书馆特殊藏书的要求(如医学类图书招标必须要求相关的医学类出版社授权或合作证明)，另一方面也是衡量馆配商综合能力的一个标志。因此，本项目往往被作为加分项列入评分标准中，而一些拿不到授权或合作证明的投标馆配商要么做假，要么从其他渠道获得出版社授权书或合作证明，如一些馆配商从该出版社的下属部门获得授权或合作证明。实际上，从法律公平正义的基本理论与民法、合同法关于法律关系主体地位的相关法条分析，该授权委托书必须加盖法人行政章，否则对该出版社就没有约束力或引起约束力效率的争议，这也是政府图书招标中容易产生误解、矛盾甚至导致利害关系人提出质疑的问题，但该问题尚没有一个合理权威的法律解释。因此，图书馆在寄希望于完善法律的同时，也应在招标文件中予以明确，以免产生纠纷和质疑，最终影响自己的购书计划。

3.4 项目验收阶段各当事人的法律义务与法律责任

在供货和验收阶段，图书馆要积极组织相关验收人员严格验收，有些单位还要求国资委、招标办、财务等多部门人员对到馆图书的质量、数量、加工、售后等进行验收并提供客观公正的验收报告。如果图书馆不及时履行此义务，则由此引发的法律责任将由招标单位承担。验收完毕后，招标人要及时按照招投标文件和双方合同向馆配商付款，这是招标人应尽的义务。值得注意的是，政府财政资金一般由政府统筹，如果按照程序及时提交政府部门，对于政府采购资金的结算是不成问题的。但是，如果馆配商履行合同出现瑕疵，则双方应本着公平原则协商解决相关事宜。

项目验收不仅是双方的权利，也是双方的义务。在图书验收过程中，馆配商负有积极协助的义务，如果因馆配商配合不到位导致沟通不畅，造成验收不能通过，其责任将由馆配商承担。另外，在合同履行完毕、双方权利义务关系终止后，如果合同约定有货物保质期或服务期限等相关条款，馆配商在此期间也应同图书馆保持密切联系，提供后续服务，这也是馆配商应负责任的一部分。对馆配商来说，从企业发展的长远角度看，为扩大合作范围，提高信用等级，也应积极与图书馆加强联系，共同维护行业的可持续发展。

4 结语

采用政府采购的方式完成图书馆资源购置，对图书馆规范工作流程、维护图书交易市场的正常稳定具有积极的作用。及时解决政府采购过程中各参与方所面临的一系列问题，是图书馆在工作过程中所必然要面对的重要事项，也为图书馆其他资源采购提供了借鉴，同时对加强和规范政府采购的标准化，提高政府采购的效率，维护各关联方权利和利益具有积极的作用。