关于开展合同监管工作的几点思考

刘明攀，韩朋飞，金润辰

（海军装备部，陕西 西安 710043）

0 引言

随着我国国防科技工业和武器装备建设进入高质量发展时期，武器装备建设既要集中消化以往高速发展遗留的问题，又要加紧应对转型跨越发展提出的挑战，还要努力化解实战化用装带来的风险，当前装备的形势要求对合同履行监督工作提出更高要求。同时，军代表的工作重心也从传统的质量监督转变为合同履行监管，主要内容包括监管任务下达，监管协议签订，监管实施方案编制，质量、进度、费用和售后服务等过程监督，体系和资格监督，绩效评价和信誉评定，其中还包含了技术状态管理、质量问题处理等，对军代表进一步提高合同监管工作效能提出了新要求[1]。

1 合同履行监督项目的主要特征

1.1 装备采购合同的项目化特征

随着社会主义市场经济体制的完善与创新，在此条件下军队采购装备的活动和监督都应该在合同形式和承制单位确立。海军装备的采购合同需要加强对技术、质量、时间、成本等多方面的监管，设置专业化的条款，在特定组织下利用有限资源，使得装备采购人员能够在合同履行和规定时间内完成任务。由此看来，军事代表机构的装备采购应该主动去承担合同履行监督任务，也可以称之为合同履行监督项目；另外，在当下项目化管理的工作实践中，其项目开展的进度、质量、费用作为“铁三角”；合同履行监督将“进度、质量、价格成本”当成必备的“三要素”。因此，在海军合同履行监督项目的实践上，信息、交流、威胁、人力资源等其他因素也离不开军事代表的针对性监管，这一项目特征和项目化管理职能下的各要素需求一致[2]。

1.2 合同履行监督环节的复杂性

海军装备采购在合同履行项目化管理中的涉及范围较广，类型众多，其中包括研制合同、修缮合同、服务合同等，且具有相对复杂性，装备采购活动也氛围一般装备采购和大型复杂装备采购合同；比如采购产品的批量较小，年度装备采购合同履行监督任务和紧急装备采购合同履行监督任务在时间上保持一致，项目化管理的人员主体需要具体问题具体分析，对海军装备采购和同的管理条块分割，这也充分展示了合同履行监督工作的复杂性特点[3]。

1.3 合同履行监督队伍的短暂性

海军代表室组织内部的人员分配暂时并没有部门编制，将合同履行监督队伍的人员职责与岗位编设成职能部门。当合同履行监督任务发布时，军事代表室需要从不同职能部门中选取高素质成员，组建成项目化的组织形式，为合同履行监督的项目组。项目组在完成任务之后立即回归原来岗位，队伍成员在各自的职能部门中形成体系。另外，在大型复杂海军装备军事代表监督体系的建设中，跨系统、跨单位的组织队伍形式受到广泛欢迎，这也是典型的矩阵式项目组织形式，办公室体系也是典型的项目化管理办公室[4]。

2 合同履行监督工作中存在的问题

2.1 企业质量管理体系保证能力不足

目前，各承制单位按照GJB9001C 中明确的有关程序和要求建立了一套质量管理体系，但是与自身业务运行尚未完全融合，实用性需要进一步提高[5]。体系中的过程较为笼统，偏重于标准条款要素的吻合，且业务运行的管理主要依靠管理人员和专家的经验，且大多是隐性的，没有显性化形成体系标准，随意性较大。各单位建立的质量体系中虽然规定了各级人员的质量职责，但大多未与业务过程有机融合，体系运行过程中评价信息有限，无法有效识别问题，过程管理实效性不高。特别是科研型单位，普遍没有建立起与设计开发业务过程相融合的项目管理流程，质量管理要求的验证滞后，有效管控作用弱，准确性不高。体系文件对业务过程的质量管控覆盖不全面，且往往处于闲置状态，为合同履行监管工作带来较大难度。

2.2 企业质量管理理念和模式比较粗放

具体体现在以下两点：①现有管理理念不适应装备高质量发展的需求，一些先进质量管理理念还未充分引入装备领域，很多承制单位仍沿用单一的符合性质量管理模式。对质量事故和问题的处理认识不足，处罚措施有限，质量责任追究不到位，惩治和警戒效果不明显。②以部门为中心，分段式、定性化和粗放式的质量管理模式，与装备专业化、精细化、科学化管理要求不相适应。设计质量管控与技术脱节，风险管控不够严格，质量问题归零不彻底，存在以技术归零代替管理归零。装备建设顶层谋划和总体设计能力不足，重主战装备研制、轻保障系统建设，重研制生产过程质量、轻使用保障过程质量，质量发展要素漏项缺项问题比较突出[6]。

2.3 项目质量与进度之间矛盾突出

近年来，在重点型号装备的研制生产上，大多存在以任务需求为牵引，质量问题更多时候为进度节点让步的情况。特别是某些应急项目，装备系统科研与批产进程高度交叉，部分质量问题一直到装备交付部队，仍未从根本上解决质量问题。更有甚者，对装备生产中发现的质量问题，不重视、不分析查找原因，为了赶进度，使装备带病上阵，导致装备一交付部队使用就问题频发，极大影响部队使用。如何有效化解质量与进度之间的矛盾，使两者和谐统一，用进度保质量，用质量促进度，是开展合同监管工作的一道难题[7]。

2.4 军代室人员配备力量不足

一方面，受现行改革制度限制，一线军检力量严重不足，尤其是工作不满5 年的年轻军代表已成为军检主力，经验普遍不足。另一方面，代表室现有人员能力与现行合同监督存在一定差距，特别是装备科技含量越来越高，订货量呈现井喷式增长，一线军事代表能力素质逐渐滞后于装备发展水平。在军事代表履行合同监督工作中，负责监督的内容涉及产品设计、制造、装配、试验、检验验收和质量体系管理等多个方面，需要检验千余道工序、万余个零部件，面对的是几十名检验人员和上百名生产人员，都考验着军事代表的能力水平[8]。

3 抓好合同履行监督工作的建议

面对新形势新要求新变化，我们要坚持以军委决策指示为引领、以合同监管为中心、以提质增效为目标，积极探讨高效开展合同质量监督工作的方式方法，推动合同监管工作高标准开展。

3.1 构建全方位质量管理体系

结合军事代表合同监管工作实际，构建新时代合同监管质量管理体系，推动装备质量水平整体提升：①质量管理体系要贯通装备全寿命周期。新时代装备军事代表合同监管质量管理体系，必须树立面对自主创新发展的正向开发设计思维，聚焦总体与配套之间由上至下的分解传递、由下至上的集成溯源、各层级验证确认，紧盯部队使用、装备使用质量问题，积极探索，勇于实践，在有效涵盖装备全寿命周期质量管理上谋求突破、主动作为。②质量管理体系要贯通武器装备全业务流程。现行质量管理架构，军地纵向跨层级贯通、横向跨部门协同的业务流程体系还不顺畅，质量工作尚未完全融入业务流程，资源要素未做到很好的统筹整合。必须进一步强化“按章办事”的工作理念，构建贯通全业务流程的质量管理体系，通过业务流程推动业务运行，提升质量管理水平。③质量管理体系要贯通武器装备全类型组织[9]。当前，承制单位虽然建立了质量管理体系，但质量关键环节管控依旧存在短板弱项，未有效覆盖各类型组织；加上军地各地质量管理工作尚未实现有效的指挥控制、融合衔接和协调配合，质量管理体系覆盖范围存在明显缺失。在构建有效的质量管理体系中必须找准定位、扫除盲区、填补空白。

3.2 创新合同履行监管模式

推动装备建设高质量发展的关键是人员思想理念的转变，在合同履行监管工作中，要基于推进装备建设高质量发展的质量观，坚持创新驱动，针对装备建设存在的深层次矛盾问题，充分运用先进的理念和技术有效化解矛盾。比如在现行的合同监管工作实施细则下，往往存在监管协议未签订，甚至合同尚未订立需要承制单位提前投产，军代表队伍提前介入监管的情况，这就要求军代室制定提前开展合同履行监管工作启动流程，由承制单位根据需要提出提前监管申请，经代表室审批后作为代表室提前介入合同履行监管工作的依据，既解决了提前监管工作开展的难题，又为军代表提前开展监管工作提供了依据，切实提升了提前监管效能。再如对技术成熟度较高的定型产品，在充分开展质量风险评估的基础上，删减工艺成熟、质量稳定的零部件以及同质化军检项目，增加在生产使用过程中出现的重大或批次性质量问题的军检项目，强化对装备承制单位质量管理体系的日常监督和问题整改监督，推进装备质量向基于风险的精准性、高效益转变。

3.3 加强合同履行日常监督

日常监督可以从以下4 个方面着手：①做好薄弱环节风险预测和管理。运用统筹分析方法，及时发现可能造成生产停滞或延误的短板和薄弱环节，准确识别生产配套风险和质量安全风险，拟定对应预案，准确掌控，实现可预见性管理。②严格落实奖惩制度。在节点检查考核中，对计划安排不周、生产组织不力的企业领导坚决采取处理、处分和处罚措施，对在生成中表现突出的部门和人员及时给予奖励和表彰，充分起到激励先进、鞭策后进的作用。③开展配套情况专项检查。定期对原材料、元器件以及半成品的配套情况进行专项检查，在帮助企业建立良好沟通协调机制的同时，监督企业制定紧急订货预案，确保在突发情况下成品以最短时间到位。④从严管理质量问题归零。发挥军代表主导作用，规范技术质量问题处理程序，制定有效方案、严格落实措施、强化查处整改力度，小问题不过夜，大问题不过周，提高问题解决效率，确保装备生产任务稳步推进。

3.4 提升军代表合同监管能力

当前高新装备大量采购并装备部队，科技含量高，结构复杂，加之研制和生产过程中的不足，以及部队使用过程中出现的诸多问题，要求军代表队伍不断提高自己的业务素质和综合素养，才能更好履行合同监督职能。①不断提升自身业务能力。面对新装备、新理念，军代表在工作实践中要不断保持旺盛的求知欲，学习高科技知识，掌握高新技术。结合军代表工作实际，让新知识与合同履行监督工作充分融合起来。开展质量监督理论研究，推动军代表职能实现从质量把关到质量管理体系把控的跨越。②强化标准体系学习。标准是军工产品生产的必要条件，没有标准，产品的技术、质量状态就无法衡量，合同履行监管工作就无从下手，贯彻执行和监督实施标准，是军代表的重要任务。因此，军代表队伍要加强标准体系学习，只有自身熟悉了标准、掌握了体系，才能在合同监管工作中把控好体系、用好标准。③尽快培养壮大一线军检队伍。当前，军事体制改革和军代表机构改革向纵深发展，部分军代室面临老同志不断退役，现役青年人数不够，新进社招文职经验不足的困境，一线军检人员流失严重，人员结构出现断层。建议一方面，采取“传帮带”“老带新”等形式，使年轻军代表尽快成长，缩短培养周期，形成独立开展军检工作的能力；另一方面，实时充实改革后军代表人才队伍，填补人员空缺。

4 结语

2022 年2 月28 日，中央军委主席习近平签署命令，发布《军队装备采购合同监督管理暂行规定》，标志着全军装备采购合同监管体制改革取得重大成果，体现了习主席和中央军委对装备采购合同监管体系建设和装备质量建设的高度重视，指引着全军装备军事代表事业阔步迈进新时代。在此关键时期，结合军代表监管工作实际，系统分析当前装备任务形势，梳理质量监督中存在的突出问题，探索解决问题的应对措施是十分有效且必要的，只有结合合同监管工作新机制新规定，不断创新监管方式方法，才能高标准推动各项装备建设任务顺利完成。