构建政信类融资业务审计预警体系
——基于审计“免疫系统”本质观

2022-08-17 00:26胡伟广发银行总行广东广州510030

商业会计 2022年14期

胡伟（广发银行总行广东广州 510030）

近年来，随着国家对融资平台的整顿和清理，监管目标逐步转向防范地方政府隐性债务风险，但仍存在融资平台、事业单位等通过直接或间接渠道为地方政府提供融资的情况，部分地方融资平台通过“创新”融资模式继续为政府“输血”，导致地方隐性债务及衍生风险有所聚集。本文从商业银行微观视角出发，首先系统阐述融资平台及地方政府隐性债务的监管政策、风险特征，并基于审计“免疫系统”本质观，尝试构建政信类融资业务风险预警体系，最终实现对风险样本的识别与动态监测。

一、相关文献综述

现有文献对融资平台及地方政府隐性债务的研究成果主要包括：

从“负债成因”的角度，管治华（2020）通过实证分析认为，经济增长和预算软约束会导致地方政府债务规模扩张，东部区域在经济增长目标的驱动下会导致隐性债务规模增长，而中西部区域债务规模扩张对经济增长的拉动作用不明显，基于上述情况应精准施策，区别制定风险对策。

从“隐性担保”的角度，地方隐性债务的举债主体主要是融资平台，刘尚希等（2002）分析认为当融资平台陷入财务困境或面临违约风险时，地方政府不仅会面临外界政治压力，同时还基于股权关系等因素，隐含有内部救助责任。钟宁桦等（2021）通过实证研究表明，地方政府融资平台由于承担有一定的公益属性，主营业务集中在土地整理、公共设施代建等方面，投资回报率相对较低，却仍然能以较低的成本持续发债来获取资金，根源是机构投资者对地方政府“隐性担保”的预期影响其对城投债的风险判断。

从“债务风险传递”的角度，徐军伟等（2020）认为地方政府对融资平台公司存在“资产延伸”和“风险联保”，使得融资平台与地方政府构成风险共同体。为有效防范化解地方政府债务风险，应采取有针对性的政策措施抑制地方政府对融资平台公司的资产延伸和风险联保，消除融资平台公司不合理的金融势能。夏诗园（2021）认为地方隐性债务风险与金融机构风险存在高度相关性，各种形式的隐性债务会通过隐性政府担保或承诺向金融市场传导。一旦隐形债务出现大面积违约，商业银行由于敞口高度集中而形成巨额不良贷款，或引发系统性金融风险。

审计署原审计长刘家义2009年系统阐述了审计“免疫系统”功能及本质观。陆晓晖（2009）通过总结审计“免疫系统”理论综述，认为审计具有预防、揭露和抵御三个基本功能：其中，预防功能是审计部门通过采取预警筛查等措施，及时发现风险隐患，实现风险处置关口前移；揭露功能是审计部门主动揭露和发现审计问题；抵御功能是审计部门消灭和处理审计问题，提升审计成果和质效。

审计“免疫系统”的三大功能相互作用并整体发挥作用，其中预防职能是审计“免疫系统”的核心。审计预警体系作为预防职能的一部分，目的在于及早感知、识别和监测各类风险信息。叶陈云（2022）提出建立基于维护金融安全战略与宏观审慎监管框架的银行业系统性风险预防的“免疫”机制。陈文夏（2011）从金融监管角度出发，认为要充分发挥审计的“免疫系统”功能，关键在于构建一套科学、有效的预警体系。通过预警分析能够精准识别和揭露风险样本，避免审计的经验主义和盲目性；其次，借助预警分析模型，能够有效把握审计重点，合理配置审计资源；最后，通过构建预警分析体系，能够多维度反映和揭示风险隐患，为管理层政策制定提供价值参考。

二、融资平台及地方政府隐性债务的监管政策分析

关于融资平台及地方政府隐性债务的监管政策，按照阶段性的重点目标大致分为三个阶段：（1）2010年6月—2014年1月，政策目标：防范地方融资平台风险；标志文件：《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19 号）。（2）2014 年 10 月—2017 年5月，政策目标：防范地方政府性债务风险；标志文件：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）、财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预［2017］50号）等。（3）2017年5月至今，防范地方政府隐性债务风险；标志文件：《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预［2017］87号）、财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金［2018］23号）等。

（一）防范地方政府融资平台风险。1987年上海市政府为利用外资开展城市基础设施建设，成立专门的经济实体即上海久事公司，这是国内第一家融资平台企业。2008年，中央为应对金融危机投资计划应运而生，融资平台企业迎来黄金发展期，并成为地方政府重要的投融资载体。

融资平台企业在数量和规模快速增长的同时，其债务风险也有所聚集。为加强风险管控， 2010年国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，提出地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。同时还提出要对融资平台企业债务进行全面清理。银保监会为贯彻落实《通知》规定，自2010年3季度开始对融资平台企业实行名单制管理，截至2018年末名单内企业共11 736家。

（二）防范地方政府性债务风险。在2014年修订的《预算法》实施以前，地方政府由于存在财权与事权不对称问题，主要设立融资平台并通过银行贷款和发行债券进行融资，以满足城市基础设施建设需要。且地方政府一般通过注入土地资产或者提供担保给融资平台进行增信，由此形成地方政府负有的未来债务偿还或者担保责任。

2015年，修订后的《预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）开始实施。《预算法》明确地方政府举债必须通过发行政府债券进行。《意见》明确地方政府债务不得通过企业（融资平台）举借，企业债务不得推给政府偿还。至此，地方政府举债的“正规渠道”完全开放，通过融资平台举债的“非正规渠道”逐步关闭。地方政府融资平台理应按照监管要求进行市场化改革和转型，但由于地方政府面临债务支出扩张和财政压力，出现了通过“创新”融资模式继续违规举债融资的现象，如虚构政府购买服务合同融资，将公益资产注入融资平台，部分医院等事业单位为公益性或无经营性现金流的基础设施项目提供融资通道等。为有效遏制上述违规情形，2017年财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，在规范政府与社会资本方的合作行为的同时，明确商业银行为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其机构提供担保。

（三）防范地方政府隐性债务风险。由于客观因素限制，地方政府举债的“非正规渠道”并未完全封堵。一方面个别地方政府为规避监管，陆续在银保监会统计口径的平台名单外设立新的融资平台企业，该部分企业债务存在由地方政府偿还或担保的情况。另一方面，如前文所述，地方政府通过“创新”融资模式形成的未来支出事项债务，同样构成了地方政府隐性负债，不利于防范和化解债务风险。

《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发［2018］27号）首次规定地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或者间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。2021年8月银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐形债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发［2021］15号），明确商业银行向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台系统，根据查询结果实施分类管理：对承担地方政府隐性债务的客户，既不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款类的融资，也不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。在“15号文”影响下，地方政府融资平台信贷规模整体收紧，且债务结构越偏短期的平台客户，其偿债压力越大，信用资质面临分化。

三、政信类融资业务风险分析

（一）从债务主体分析。从商业银行视角出发，政信类融资业务涵盖融资平台以及衍生的地方政府隐性债务等，其债务载体主要是融资平台。监管机构近年来多次发文要求清理和整顿融资平台，其融资属性有所削弱，数量也得到一定控制，但双方在人事任免、项目基建等方面仍保持密切联系。同时，随着融资平台的监管趋严，公立医院由于拥有稳定的现金流，在一些地方沦为地方政府的融资通道，形成新的债务风险。

（二）从债务形式分析。除常规的政府违规担保、以公益性资产或不合规土地抵押、将土地出让金收入作为偿债资金来源形成的显性债务外，金融机构与融资平台共同“创新”融资模式形成的隐性债务趋于多样化和隐蔽化，如将基建工程等公益项目打包成政府购买服务项目，还款资金来源于政府采购；地方政府融资平台通过学校、医院等作为通道进行融资，还款资金追溯来源于财政资金，上述违规情形均会造成地方政府性债务规模的膨胀。

（三）从债务风险分析。融资平台举债的资金相当部分投向了本应属于地方财政承担的市政领域基础设施建设和公益性项目，很多都是周期长、回报低的项目。同时由于融资平台债务结构偏短期，项目投资周期与债务偿还期限存在错配情况，存在一定的流动性风险。特别是在金融严监管的背景下，信托贷款等非标融资渠道被封堵，部分融资平台再融资能力受限。与此同时，地方政府融资平台由于资产的主要构成为土地、工程施工成本，流动性及盈利能力相对较弱。特别是市县层级的一些平台企业，由于当地政府肩负着地方经济建设的重任，为缓解财政压力，只能寻求当地平台等渠道间接融资，导致政府性债务风险显现。

四、基于审计“免疫系统”本质观的预警体系构建

基于审计“免疫系统”本质观，商业银行构建政信类融资业务风险预警体系的具体路径包括：（1）对政信类融资业务的举债主体进行数据采集与加工，并通过匹配全行授信客户以确定基础样本客户；（2）针对债务风险特征从财务、信用、合规等维度设立风险预警指标，并通过赋予相应阈值以确立风险预警模型；（3）根据风险预警模型从基础样本客户中筛选客户并生成风险样本；（4）对风险样本客户开展排查和动态监测，精准施策，如对发现问题进行风险提示，建议经营机构适时调整客户风险分类，向高管层形成审计管理建议书等。具体分析体系如图1所示。

图1 政信类融资业务风险筛查体系

（一）样本采集与加工。如前文所述，商业银行政信类融资业务的风险主体主要是融资平台。针对银保监会名单之外的融资平台企业，即2010年后陆续新设立的融资平台，根据监管指导意见，按照实质偿还责任原则，若平台客户销售收入的50%以上实质来自财政资金，则同样认定背负地方政府“隐性”债务，该类客户需结合银行授信情况逐一甄别并纳入基础样本范畴。医院等事业单位由于存在融资通道的属性，需要将县、市级医院等授信客户一并纳入基础样本范畴。

（二）确立风险预警模型。政信类融资业务既要关注信用风险，也要重视合规风险。结合前述债务风险特征，从财务、信用和合规三个维度去构建预警模型，并根据经验法则，结合历史经验数据、行业特征对具体指标赋予风险阈值，具体如下：

1.财务维度。财务维度指标主要是用于识别、分析政信类授信客户是否存在资金大额占用、资产流动性趋弱、经营及再融资能力恶化等问题，具体包括资产流动性、融资及偿债能力、净现金流变动等。资产流动性指标具体细分为（其他）应收账款及存货占比2个子指标：平台企业（其他）应收账款如果占比高，须关注是否主要来自财政及其他城投企业；存货通常体现为土地、代建工程等项目，如果存货占比较高，须关注存货中的土地是否处于抵押状态、代建工程是否属于公益项目、是否能产生经营性现金流等。

融资能力包括3年以下刚性债务占比、融资成本2个子指标：3年以下刚性债务占比越高，短期偿债压力及滚续压力越大，通常阈值设置为50%，并根据预警样本量动态调整阈值水平；平台企业融资成本偏高，或存在较大比例的非标贷款等高成本融资，须进一步关注企业融资结构特别是非标融资占比。

偿债能力包括有息负债比、经营性现金流债务覆盖2个子指标：有息负债比越大，债务风险越大；经营性现金流入量如无法覆盖一年内需偿还的有息债务，则反映企业无法依靠经营活动偿还短期债务。

净现金流量变动包括经营和筹资净现金流2个子指标：近三年经营活动现金流量净额均为负数，反映企业经营恶化，失去造血能力；近两年筹资活动现金流量净额均为负数，则企业再融资能力可能趋于恶化。

2.信用维度。信用预警指标数据依托于企业贷款资产质量和外部征信提供，包括客户资产质量（贷款本息逾期、风险分类后四类），对外担保（风险分类后四类）2个子指标。须结合地方政府融资平台企业贷款是否纳入隐性债务监测系统，当地政府、监管机构是否介入成立债委会等因素综合分析。

3.合规维度。合规预警指标数据主要依托于企业账户信息，包括贷款资金流向异常，还贷资金来源于关联平台、其他纳入隐性债务企业等2个子指标。政信类授信客户贷款资金若被挪用，则面临较大合规风险，须结合贸易背景、报表科目变动进行综合分析。风险预警模型具体如表1所示。

表1 风险预警模型

（三）筛查风险样本客户。上述预警模型涉及4个维度、12个具体风险指标，按照重要性原则，可根据数据预警情况进行组合管理。如财务维度的8个风险预警指标规则，优先对触发预警规则多的样本客户进行核查分析。对信用和合规维度的风险预警样本，则需要逐一进行核查处理。

（四）风险样本排查与反馈。针对审计预警筛查的风险样本客户，可按照风险特征采取应对措施，如将财务维度的样本客户纳入非现场日常监测，对合规和信用维度涉及的样本客户由审计条线开展非现场核查，将审计线索下发分行核查或者由审计条线开展飞行检查。典型案例如：审计预警结果显示某区域县级医院客户还款资金来源于当地城投企业。审计人员通过查询系统征信和报表数据，发现该医院在银行的贷款均未纳入财务报表的借款科目，进一步核查了解该医院在银行的贷款均由县政府统筹安排资金归还，借款人基于自身并未承担贷款还款责任因此未将银行贷款列入报表中。核查结论是该医院客户的贷款资金存在被当地财政挪用的情况，已形成地方政府“隐性”债务。审计人员将该核查情况下发经营单位确认问题后，被审计单位立即着手问题整改并最终提前收回该笔贷款，最终避免形成债务风险。

目前风险预警模型仅引入财务、信用、合规维度，预警指标和阈值的设置主要来源于审计经验积累，预警规则还不够丰富，部分预警规则精准度还有待提高。随着审计预警体系的不断优化，考虑到地方政府财政实力的区域差异，后续将引入地方财政收入、债务率等宏观变量进行客户分层，并根据核查情况逐步增加、完善预警规则。

五、小结