基于共词分析的图书馆事业政策变迁量化研究

●曾陈鑫

(湖南大学 长沙 410082)

图书馆作为一个以文献信息资源为载体提供服务的机构，承担着文献信息中心、知识中心和学习中心的功能。图书馆事业政策由国家机关为引导图书馆系统的运行和发展而制定，其形式涵盖法律、行政法规、行业发展规划等[1]，对图书馆系统的发展有着举足轻重的影响。自新中国成立以来，我国图书馆事业不断发展完善，处处体现着国家政策调整的印记。因此，系统地分析整理图书馆事业政策的发展脉络，厘清图书馆功能政策的定义转变，对把握未来图书馆事业的发展方向、完善图书馆的政策体系、形成政策和事业发展的良好互动具有重要意义。

本文采取共词分析、社会网络分析的方法，对1949年到2021年间发布的224份以图书馆事业为专门调整对象的政策文献分阶段进行量化研究，借助NLPIR分词软件确定政策主题词，并以政策主题词的共词分析和共现网络图谱对各个阶段的核心政策意见进行分析补充，从而呈现图书馆事业政策的变迁之路。

1 文献综述

1.1 政策量化方法研究

政策量化是一种量化分析政策文献的结构属性的研究方法，其迁移文献计量学方法，用以揭示政策主题、目标影响、政策主体合作模式、政策体系构建演进等[2]。政策量化研究可分为政策内容量化和政策文献计量两种，分别以政策文本语义内容和政策文献结构要素为分析对象[3]。区别于依赖研究者水平的单种政策文献解读，政策量化研究在针对特定领域政策的宏观研究上优势更为突出。

国内研究者对不同领域的政策量化研究进行了探索，逐步形成了有效的规范的方法范式。黄萃、李江等学者利用文献计量方法对我国科技创新政策进行了量化研究：基于共词分析方法探讨了科技创新政策不同时期主题的变化，在为每份政策文献确定主题词的基础上建立高频主题词共词矩阵，利用SPSS软件得到聚类词簇结果[4]；基于合著网络分析方法探讨了政策的联合行文关系，揭示了政府部门在科技创新政策领域的合作和行文规律[5]。政策工具视角则常用于政策内容量化研究方面，其中，以Rothwell R和Zegveld W提出的供给—环境—需求政策工具使用较广[6]，学者们通过建立包括政策工具维度在内的二维分析框架对特定领域的政策进行分析探讨。

1.2 图书馆事业政策研究

自2001年图书馆立法启动以来，有关图书馆事业政策的研究持续受到我国图书馆学领域的关注[7]。围绕这一议题进行的研究大多数是质性研究，内容涵盖了我国图书馆事业法治发展历程、国内外图书馆政策文本解读和内容研究、政策制定参考等方面。例如，贾东琴等追溯图书馆法制建设至20世纪初，大致划分了清末、民国时期、改革开放前和改革开放后几个时期[8]；申晓娟对1949年以来的图书馆法治建设历程和阶段特征进行了细致的梳理，以改革开放(1978年)、专门法立法在地方取得突破(1997年)、公共文化服务体系政策诞生(2005年)、《中华人民共和国公共图书馆法》出台(2017年)四个节点为界划分了中华人民共和国成立后我国图书馆事业政策发展阶段[9]；文琴则以《图书馆工作汇报提纲》《中华人民共和国公共图书馆法》等标志性文件颁布时间划分时期[10]。政策文本解读和建议方面的研究也较多，各专题领域均有涉及，李京胤等在对图书馆事业政策已有研究分析的基础上提出了提高图书馆政策研究水平的关键点，认为系统完整的政策梳理和科学的研究工具能加深当前研究深度[11]。有关国外图书馆的政策研究方面也有学者涉及，例如，肖希明等[12]、曹淼等[13]对欧洲各国、美国的图书馆政策体系和重点文本进行了详尽的介绍和比较，在图书馆服务、经费保障、管理体制、资源保存等方面提出了目标取向和技术方法上的参考建议。此外，不同类型的图书馆政策保障体系也是常见的研究落点，既有对公共图书馆、高校图书馆相关政策的文本解读，也有关于乡镇、社区图书馆等细分类目下的政策保障研究。

少数学者对图书馆事业政策进行了量化研究。例如，黄扬运用政策工具构建了公共图书馆事业政策二维分析框架，对四份公共图书馆事业政策文本进行了深入分析，揭示了目前阶段我国公共图书馆事业政策重供给保障、服务均等和轻评估、轻执行的特点[14]。

总体而言，目前图书馆事业政策的研究吸收了政策学与图书情报学的相关理论，以政策体系保障和影响、政策文本解读的质性研究为主，呈现出图书馆事业政策定量研究较少、整体视角较少的现状。

2 数据处理和研究方法

2.1 政策样本选取

本文搜集了1949年以来直接以图书馆为调整对象的国家层面的政策文献，涵盖了我国国家立法机关、中央政府及其组成部门颁布的法律法规、部门规章、部门规范性文件和工作文件等政策类型。收集的政策文本主要来源有：第一，1949年至2012年间的政策，主要参考了国家图书馆研究院编著的《我国图书馆事业发展政策文件选编(1949—2012)》[15]，其中收录了中央政府颁布的图书馆事业专门政策文件171份，另在法宝数据库检索时增加了10份，共181份。第二，2013年至今的政策，分别在国务院政策文件库和法宝数据库以图书馆为关键词进行全文搜索，筛选出 43份专门政策文献。在上述两次政策筛选中，未包含其他领域涉及图书馆工作的文件和图书馆领域的技术标准。最终，获得了图书馆事业政策有关文献224份，包括公共图书馆法1部、行政法规3份、国务院规范性文件11份、党内法规制度7份、两高工作文件1份、团体规定6份和部门规章、部门规范性文件、部门工作文件等195份，其中现行有效文件93份。

本文对收集到的224份政策文献进行了时序分布统计，并参考已有研究中公认的阶段划分标志，选取改革开放(1978年)、公共文化服务体系政策诞生(2005年)两个节点作为依据将图书馆事业政策发展划分为三个阶段：初始阶段(1949—1977年)、恢复发展阶段(1978—2004年)、全面探索阶段(2005—2021年)。考虑到《中华人民共和国公共图书馆法》颁布时间不长(2018年修改)，故未将其独立出来作为一个节点进行阶段划分。收集的各时期样本数量如图1所示，恢复发展阶段发文数量最多，其次是全面探索阶段。同时，考虑到各阶段周期不同，所以以年均发文量为判定依据，可以看出政策文献年均发文量总体呈阶段性稳步增长趋势。

图1 图书馆事业政策阶段数量分布图

2.2 研究方法

(1)主题词提取。与学术论文关键词类似，政策主题词是表达政策主题、确立政策核心内容的一组词语。但政策主题词往往不能直接获取，因此，必须为政策样本标注主题词。本文通过使用NLPIR汉字分词系统，引入《公文主题词表》扩充词典，对收集到的每一份政策文献进行关键词提取，并对分词结果中的虚词等无意义词语进行过滤清洗，建立同义词表合并同义词语，最终为每一份文件筛选出10个以内的主题词，形成了三个阶段的图书馆事业政策主题词表。

(2)共词分析和社会网络分析。政策主题词在时序上的变化揭示了政策主题的阶段性变迁，与学术论文共词分析类似，政策主题词两两出现在同一政策文本中的次数越高，两词之间的关系越紧密[4]。因此，本文统计了图书馆事业政策主题词的共现次数，截取各阶段共现次数居于前列的主题词，并在此基础上形成图书馆事业政策共词矩阵。考虑到部分主题词频次差异较大，根据软件数据处理要求，对共词矩阵进行了标准化处理形成了相关矩阵。为了更直观地展示主题词共现情况，将相关矩阵导入Ucinet 6软件进行中心度测量，并绘制共现网络图谱，得到各阶段的核心主题词；然后运用CONCOR迭代相关收敛法进行凝聚子群分析，获取政策高频共现主题词的群组关系，得到各阶段政策的主题分类。

3 图书馆事业政策主题变迁实证分析

3.1 1949—1977年初创阶段

初创阶段囊括图书馆事业政策39份。表1统计了初创阶段出现频次≥3的主题词。从入围的主题词来看，印本图书资料是该阶段政策调整的主要对象，围绕纸本图书建立的样本缴送、馆藏目录和联合目录建立、图书调拨等各项业务制度和工作规章受到政策关注。各级各类图书馆也在这一阶段获得初始设定，围绕北京图书馆、省(市)图书馆、工会图书馆、高等学校图书馆的基础业务制度和服务对象出台了一系列政策。

表1 初创阶段图书馆事业政策高频主题词表

在分析过程中，首先将频次≥3的主题词的两两共现次数进行统计，形成19×19的共现矩阵。其次对共现矩阵进行标准化处理，利用Ochiia系数得到相关矩阵。再将相关矩阵导入Ucinet 6 软件中，分别进行中心度测量和凝聚子群分析，得到1949—1977年初创阶段图书馆事业政策社会网络图谱(见图2)和初创阶段基于CONCOR的凝聚子群聚类结果图(见图3)。

图2 初创阶段图书馆事业政策社会网络图谱

图3 初创阶段基于CONCOR的凝聚子群聚类结果图

社会网络图谱可以展现各主题词之间的强弱关系：节点越大，则点度中心度数值越大，所代表的主题词在共现网络中越重要；两个主题词间的连线越明显，则两个主题词在同一政策中的共现次数越多，联系越紧密[16]。与频次统计排序结果稍有不同，“调拨”“北京图书馆”“服务”“阅览”等主题词的点度中心度在共现网络中居于重要位置，与其他主题词联系更多。而“缴送样本”“文物”尽管频次统计次数较多，但与其他主题词共同出现的次数较少，说明相关政策内容主题较为集中。通过进一步观察聚类结果发现，19个主题词经过凝聚子群分析，形成了四个群组：图书资料、馆藏建设、缴送目录、服务对象。

由于前三个群组皆属于图书馆业务制度方面的内容，本文将其合并为一个主题进行阐述，并结合这一阶段内的关键政策，总结该阶段政策主题和特点。

一是图书馆的业务工作。初创阶段出台的政策围绕印本图书资料建立了各项业务工作的基本规章，印本资料成为政策建设的中心议题。具体包括：第一，馆藏建设。图书馆事业发展初期，各图书馆间资源发展不平衡，馆藏资源亟待补充。为了调整这一情况，文化部《关于清理公共图书馆积存旧书成立交换书库问题的通知》(1956)、《关于补充省(直辖市)图书馆藏书的试行办法的补充通知》(1957)、国务院《全国图书协调方案》(1957)等文件相继发布，用于指导各图书馆间图书调拨、补充工作。第二，样本缴送制度。通过出版总署《专区级以上报纸缴送样本暂行办法》(1953)、文化部《关于征集图书、杂志样本办法》和《补充说明》(1955)等文件，建立起图书、杂志、报纸的缴送制度，北京图书馆作为当时的国家图书馆接收缴送样本。第三，图书分类目录。为了收藏利用，馆藏书刊需要分类，文化部《未决定图书分类法以前整理图书的一个临时办法》(1951)确立了初创时期的图书基本分类方法，图书目录卡片作为当时组织纸本资源的重要方法受到重视。第四，馆际互借。馆际互借制度在这一时期也被确立下来，高等教育部《高等学校图书馆馆际互借办法(草案)》(1956)中对馆际互借的具体办法进行了规范性指导。

二是图书馆的服务对象。在初创阶段，图书馆事业的方向性问题主要是解决为谁服务的问题。文化部《关于加强与改进公共图书馆工作的指示》(1955)、《明确图书馆的方针和任务为大力配合向科学进军而奋斗》(1956)等关键文件明确了图书馆为教育、宣传、科学研究等服务的发展方向，使图书馆事业成为人民的事业和科学发展事业的一部分。初创时期图书馆相关政策还会跟随不同时期的政治任务进行调整，政策样本中出现了“为各阶层人民服务”“为科学进军服务”等关键内容的描述[17]，体现出图书馆事业对不同时期政治工作重心的响应。

3.2 1978—2004年恢复发展阶段

1978年改革开放带来了图书馆事业发展的新阶段。这一阶段统计到的图书馆事业政策有103份，政策文献数量增多，政策主题词多而丰富。表2截取了恢复发展阶段出现次数在前三十的主题词。与初创阶段相比，图书资料仍然占据出现次数最多的位置，但与印本文献的分类、管理业务相关的主题词不再保持高频出现，专业人员、服务、情报、教育、科研等有关图书馆上层服务的主题词成为政策更为关注的议题。

表2 恢复发展阶段图书馆事业政策高频主题词表

在对恢复发展阶段进行分析的过程中，仍然对高频主题词的两两共现次数进行统计，形成了30×30的共现矩阵。将利用Ochiia系数计算出的相关矩阵导入Ucinet软件得到图4和图5。从社会网络图谱来看，“专业人员”和“图书资料”的点度中心度数值在共现网络中居于首位，与其他主题词共现频次最多，保持了图书馆事业“以资源为王”的特色，图书馆员的专业素养也被着重提及；其次是“服务”“科研”“文化”“情报”“教育”“信息资源”等主题词。与初创阶段相比，图书馆事业政策开始突破自身业务，展现图书馆在文化、教育、科研方面独有的功能。

图4 恢复发展阶段图书馆事业政策社会网络图谱

图5 恢复发展阶段基于CONCOR的凝聚子群聚类结果图

从聚类结果来看，这一阶段的主题词仍形成了四个群组，分别是：基础业务与建设、管理与服务、评估定级、文化工程。

结合恢复发展阶段发布的关键政策可进一步了解各群组主题词的内涵，其主要着力点可总结为以下几点。

一是基础业务与建设。1978年改革开放后，恢复图书馆的正常工作成为政策首先关注的重点，国家文物事业管理局《省、市、自治区图书馆工作条例(试行草案)》(1978)、《十省市图书馆对外图书交换工作座谈会纪要》(1980)等文件对图书开放流通工作作出了规定，使得图书馆的开放阅览制度重新施行。随后，图书资料的利用也受到政策关注：样本缴送工作更加正规，国家出版局《关于修订征集图书、杂志、报纸样本办法的通知》(1979)中规定版本图书馆承担长期保存出版物样本的任务；在统一编目工作中，随书配片和统一编目提要卡片的供应办法被确立下来；馆舍设施条件改善，图书馆建筑设计标准发布。

二是管理与服务。首先是图书馆事业分系统管理的体制在这一阶段得以确立[18]。1980年文化部召开会议并发文决定成立图书馆事业管理局，负责全国图书馆事业的管理。1980年在中国科学院院长办公会议上成立了出版图书情报委员会，代表了专业图书馆系统管理的分离。1981年教育部发文成立全国高等学校图书馆工作委员会，负责高校图书馆系统事业的管理。其次，确立图书馆专业人员的职称评定制度。各图书馆系统在这一阶段内共发布了10余份相关政策文件，对图书情报行业从业人员的职务名称、晋升流程、考核评定、培训进修等进行了详细的规定，促使图书情报行业朝更规范、更专业的方向发展。

三是评估定级公共图书馆系统、高校图书馆系统的评估定级工作受到政策关注。全国高等学校图书馆工作委员会《关于建立普通高等学校图书馆评估制度的意见》(1989)、文化部《关于命名一、二、三级图书馆的决定》(1994)等文件对图书馆评估标准、定级命名等工作进行了详细规定，图书馆在各系统内部按评估结果分类，对图书馆事业产生了深远影响。

四是文化工程。2002年起，文化部与财政部联合发布了全国文化信息资源共享工程等三个重点工程的实施方案，作为重点工程的执行部门，图书馆受益匪浅，专项资金的大笔投入使得图书馆基础设施建设、服务效力与影响力等得到了大幅提升[19]，图书馆事业在公共文化领域得以进入更大的舞台。

3.3 2005—2021年全面探索阶段

2005年，建设公共文化服务体系的目标在政策层面得以确立，各类公共文化服务领域相关政策相继出台。作为公共文化服务的落地机构之一，公共图书馆在这一阶段得到了高度关注。截至2021年10月，统计到全面探索阶段图书馆政策共82份。从表3中可以看出，“文化”“服务”“公共图书馆”“信息资源”成为这一阶段出现频次占据高位的主题词，且出现了“财政”“免费开放”等新词。这与前两个阶段的表现完全不同，印本文献时代已经过去，信息资源成为主流。

表3 全面探索阶段图书馆事业政策高频主题词表

在对全面探索阶段的分析过程中，对高频主题词两两共现矩阵进行统计，计算得到32×32的相关矩阵，并导入Ucinet软件，得到2005—2021年图书馆事业政策社会网络图谱和基于CONCOR的凝聚子群聚类结果图。

从图6可以看出，在社会网络图谱中，“文化”“服务”“信息资源”仍占据重要地位。而与频次结果统计不同，“项目工程”“技术”“数字图书馆”的重要程度上升，体现出国家重点工程和示范性项目对图书馆事业发展的推动作用，及图书馆自身对数字资源和相关技术的高度关注。进一步观察聚类结果，从图7可以看出，公共文化服务群组十分强势，囊括了17个主题词。其余财政补助、标准评估、古籍工作三个群组也是图书馆自身对公共文化服务事业方向的响应。

图6 全面探索阶段图书馆事业政策社会网络图谱

图7 全面探索阶段基于CONCOR的凝聚子群聚类结果图

综上所述，本文从公共文化服务和图书馆自身建设两方面总结了全面探索阶段图书馆政策的核心议题。

一是公共文化服务。具体包括：第一，项目工程。2005年后，政府继续启动了全国文化信息资源共享工程、公共电子阅览室计划、数字图书馆推广工程，公共图书馆成为公共文化服务推广的重要平台[20]，促使公共图书馆在数字技术、设施设备、信息服务能力、人才培养等方面获得了极大提升。第二，公共文化资源与服务。发展公共文化首先要确保文化服务的均等化、普及化，为了实现这一目标，信息资源建设与服务成为这一阶段的核心议题。数字图书馆的出现打破了时空地域的限制，从文化部《全国文化信息资源共享工程”十一五”发展规划》(2006)开始，到文旅部、发改委、财政部《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》(2021)，公共文化服务数字化仍然是政策关注的要点。

二是图书馆自身建设。具体包括：第一，财政补助与免费开放。文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》(2011)中正式提出了公共图书馆免费开放的要求，并以财政补助的方式弥补公共图书馆在运营上的缺口，我国公共图书馆事业迎来了免费服务的时代，公共图书馆的服务进入历史最好时期[21]。第二，标准与评估。图书馆行业标准建设在这一阶段得到大幅提升，《公共电子阅览室终端计算机配置标准》《公共图书馆服务规范》等出台，资源和服务标准化成为本阶段重要的政策主题。图书馆评估工作则连续在两个阶段中受到政策关注，评估定级制度与实施趋向完善。第三，古籍保护。自2007年国务院办公厅发布《关于进一步加强古籍保护工作的意见》(2007)起，各级各类图书馆不仅承担古籍保管、研究工作，还肩负古籍文化教育、知识宣传等工作。

4 结语

本文使用分词软件提取政策文献主题词，并运用共词分析、社会网络分析的方法，对1949年至今国家层面发布的图书馆事业政策进行了量化研究，结合关键政策文献内容分析展现了政策主题的变迁之路。总体而言，图书馆政策存在以下两个方面的演变。

一是在图书馆业务工作方面，政策关注的焦点由印本文献逐步转变到数字资源。早期政策关注纸本图书分类利用，样本缴送制度、馆际互借制度等图书馆领域特色制度在初创阶段已经确立。随着图书馆走向公共文化服务的舞台，在均等化、普及化的服务要求下，图书馆信息资源建设和数字化服务顺势成为政策关注的主要内容，图书馆人员的专业化要求由纸本文献处理、流通服务能力拓展至数字服务能力，不断深入的图书馆数字化技术应用和服务标准化建设要求也在后期出现。

二是在图书馆事业方向方面，早期以教育公众、服务科学进军、服务政治任务为主，跟随不同时期政治任务而调整。分系统管理体制出现后，服务科研、服务教育、服务大众成为图书馆事业的三个主要发展方向。2005年后公共文化服务方面的政策展现出强势地位，成为政策规划的主要方向，信息共享工程、数字图书馆推广工程等重大工程项目成为政策发文的重要对象，《中华人民共和国公共图书馆法》的出台，更使公共图书馆领域形成了更加完备的政策体系，其在一定程度上超越了高校图书馆和专业图书馆的发展。

回到图书馆事业本身，通过业务工作和事业方向两方面的政策主题变迁研究，我们能清晰地感受到图书馆社会角色的模糊和边缘化：一是图书馆内部分化为三个独立系统，拥有各自的上位政策及政策体系，各系统政策要求不同。二是在社会外部环境中，图书馆的社会形象塑造并不鲜明。本文对政策主题词变迁的梳理加深了对图书馆角色边缘化过程的深刻了解，也为事业发展找到了新的方向：从近两年的政策主题词来看，图书馆政策仍将处于公共文化主题的强势影响下，如何在图书馆政策的引导下重新定义图书馆的社会形象或将成为下一步可深入探讨的议题。