坚持规划引领 加快推进新型城镇化建设——以驻马店市为例

□ 李刚

4月18～19日，河南省委书记楼阳生到驻马店市调研时指出，要坚持创新驱动发展，在建设现代化区域中心城市中展现新作为、取得新成绩。赋予驻马店“建设现代化区域中心城市”、展现“七个新作为”使命担当，为全市未来发展标定了历史方位、战略方向和实践路径。

作为自然资源主管部门，如何发挥优势、抢抓机遇，找准城市规划和建设中的薄弱环节，提出符合驻马店市实际的意见和建议，对加快推进新型城镇化进程具有非常重要的意义。

基本情况

驻马店市自然资源和规划局紧密结合本地实际，立足“三个聚焦”，统筹推进国土空间规划编制，科学引领城镇化建设，城市建设日新月异，城镇化水平快速提升。

聚焦市、县、乡三级统筹。以“双评价”“双评估”等10 项专题研究为支撑，立足驻马店市资源禀赋、人口和经济发展状况，科学确定发展目标和定位，明确了国土空间开发保护策略和总体格局。目前，市、县国土空间规划正在积极编制完善，乡（镇）国土空间规划编制全面启动。

聚焦生态文明建设。完成市、县两级“三区三线”划定举证工作，全市优化调整后生态保护红线面积780.53平方千米，约占国土面积的5.17%，规划形成“一区、五廊、多点”生态空间结构，试划市域城镇开发边界围合面积1116 平方千米；按照85%稳定耕地数量，完成永久基本农田保护红线试划。

聚焦乡村振兴战略。驻马店市市辖9 个县均已完成县域村庄分类和布局规划编制，完成全市2425 个行政村“多规合一”实用性村庄规划编制，并进一步完善提升。

结合全市城市基础设施建设需要，驻马店市自然资源和规划局深入落实市委、市政府要求，编制完成城市修补、百城提质、交通、停车场、公园、城市水系等40 多项市政专项规划，科学引领全市的城镇化建设，初步形成了“中心城市—县城—重点镇—新农村”协调发展、互促共进的现代新型城镇化体系。目前，全市常住人口城镇化率从38.07%提高44.14%，市中心城区城镇化率达到73.55%，建城区面积超过100 平方千米，辖区常住人口达到 102.35 万人。

存在问题

驻马店市在推进新型城镇化建设中虽然取得了一定成绩，但与全国、全省其他城市平均发展水平相比仍然处于较低水平，分别落后全省、全国平均水平11.29 %、19.75%。究其原因，有以下几方面。

思想认识不足。驻马店市是农业大市，工业基础薄弱，对新型城镇化的内涵认识不足，对新型城市新型城镇化缺乏信心，“等靠要”思想严重，直接影响全市新型城镇化进程。

城镇建设基础差、规模小。首先，中心城市发展相对滞后，相对于1.5 万平方千米的地域面积、880 多万的总人口，中心城区建成面积明显偏小，常住人口数量明显偏少，特别是经济发展基础薄弱，基础设施建设滞后，城市功能不够完善，对周边城镇的辐射带动能力有限。其次，县城和小城镇建设比较缓慢，与周边县特别是先进地区相比，全市县域城镇发展比较滞后，所辖9 个县城平均建成区面积不到17 平方千米，县城平均人口仅13万人；各乡（镇）政府所在地建设规模更小，全市75 个建制镇平均居住人口不到8000 人，86 个乡政府所在地大多为传统的农村集市；县城和小城镇发展缓慢，难以有效发挥产业、人口的承接承载作用。最后，新型农村社区建设推进难度大，全市农村总体布局分散、经济发展滞后。

规划引领作用发挥不够。一是老城区规划落实不够，规划层次偏低、功能重叠、交通拥堵、人口密集；已建成的新城区规划布局不尽合理，住房仍过于密集，公共服务设施不配套，缺乏地域或文化特色。二是县城总体规划层次偏低，修编不够及时，没有做到“三规合一”，对县城框架拉大、产业集聚区建设和争取土地、项目等扶持政策带来了诸多限制。三是规划执行不够到位，规划宣传力度不大，依规建设的意识不强，执行规划不够严肃，存在随意改变规划的现象。四是对规划执行监管力度不大，因体制改革，原城市规划监察大队没有随原规划局合并，城市规划监管没有形成专一合力，违规建设问题没有得到较好解决。五是全市2400 多个村都完成了村庄规划编制，但是编制质量、对乡村建设与发展的指导效果与实际要求，与实用性村庄规划要求仍有很大差距。

对策建议

规划科学是最大的效益、规划失误是最大的浪费、规划折腾是最大的忌讳。要充分发挥规划在新型城镇化建设中的引领作用，按照“现代化区域中心城市”目标定位，高水平编制国土空间总体规划，引领城市不断提升品质，促进城乡融合发展，建设美丽乡村，努力构建新型城镇化体系。

加快国土空间规划编制。按照“前瞻30 年，编细15 年，编实‘十四五’”要求，坚持自上而下、上下协同，全面贯彻落实新时期新理念，同步推进市、县、乡、村国土空间规划。着眼构建覆盖城乡的新型城镇化体系，科学制定和完善新型城镇化总体发展规划，明晰中心城市、县城、小城镇和新型农村社区建设的定位和发展目标，引领新型城镇化高品位，高层次发展，努力构建“能用、管用、好用”的市、县、乡、村四级规划体系。

优化国土空间规划编制理念。按照立足当前、着眼长远要求，结合驻马店市发展定位、发展目标、发展路径等，突出规划的前瞻性。坚持持续发展理念，所有的规划和决策都要围绕着打造现代化区域中心城市的目标来实施，公共服务设施的规划、组团间的道路联通、组团间的发展、产业的布局等，都要围绕中心城镇圈建设来谋划。坚持统筹兼顾理念，优化空间发展布局、综合利用土地资源，推动经济社会协调发展。坚持和谐发展理念，充分考虑人与自然生态环境的和谐、历史文化与现代文明的融合。坚持公众参与理念，广泛听取社会各界的意见，推动空间治理全过程的共谋、共治、共享，为建设现代化区域中心城市赋能加力。坚持改革创新理念，真正编制出“能用、管用、好用”的国土空间规划，科学引领市域经济社会高质量发展。完善国土空间规划体系。充分发挥规划引领作用，以建好市、县、乡、村“多规合一”“一张图”规划体系为前提，坚持上下协同、同步推进工作机制，统筹推进市、县“三区三线”划定和国土空间总体规划编制工作，同时，加大对乡（镇）国土空间规划编制的督导指导力度，力求做到市、县、乡国土空间规划同步完成。

提升城镇规划质量。要注重长远，对城镇布局、城镇道路、园林绿化、公共服务设施等规划要着眼适应经济社会快速发展的需要，既要照顾眼前，更要立足长远，坚持高起点规划，确保今后30 年甚至更长的时间不落后。要体现特色，把驻马店市的文化特色体现在中心城市、县城、小城镇或新型农村社区的建设规划之中，彰显城镇建设的个性，提升城镇建设的文化内涵，防止“千城一面”，杜绝“大洋怪重”，突出地域特色。

落实好乡村振兴战略。以历史文化名村、传统村落和村庄规划试点为重点，加快完成村庄规划编制的年度任务，服务好乡村振兴。加强规划编制、审批、实施、监督全链条管理，推进空间治理数字化、智能化、现代化。同时，坚持城乡融合，制定完善小城镇和新型农村社区建设规划、城镇建设相配套产业发展规划、社会事业发展等专项规划。在编制规划中，结合当地实际，落实乡村振兴、区域协调发展、可持续发展等空间发展战略，注重土地综合利用规划的衔接，促进基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，顺应人口流动变化趋势，推动形成开放协调的空间发展格局。

加强规划实施管理。建立健全科学民主的规划决策机制和规划实施管理体系。坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一张网”。进一步建立健全公众参与、专家评审、集体决策的规划评审制度，实施规划编制、审批和实施的全过程公开，扩大公众参与，广泛接受社会监督。重大项目建设规划、综合性重要基础设施规划、大型项目规划选址、控制性详细规划等都须经规划专家咨询论证，报经规划委员会审查后，按程序上报审批。规划一经确定，就要严格依法实施，任何单位和个人都无权干预，更不能随意变更，切实维护规划的权威性和严肃性。