中国控制危险废物越境转移管理现状与展望

王兆龙，张喆，贾佳，郑洋，曹宏斌

（1.生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029；2.中国科学院过程工程研究所，北京 100190）

引言

《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）是一项控制危险废物国际间跨境转移的公约，旨在促进危险废物在产生地实现环境无害化处理，减少危险废物在国家之间越境转移，特别是遏制发达国家向发展中国家出口和转移危险废物[1]。中国于1991 年正式加入该公约，按照环境无害化管理原则严格限制危险废物越境转移活动，体现了中国全面履行公约要求的负责任大国形象[2,3]。

近年来，中国通过从严审慎核准境内危险废物出口行为，全面禁止固体废物进口和禁止经中华人民共和国过境转移危险废物，控制危险废物越境转移取得积极成效[4,5]，但也面临着公约管控要求趋严、危险废物非法越境转移案件频发等挑战[6-8]。本研究在对比分析《巴塞尔公约》关于控制危险废物越境转移要求和中国履约现状基础上，提出中国控制危险废物越境转移面临的形势和对策建议，为中国全面履行《巴塞尔公约》要求、控制和防范危险废物越境转移环境风险提供支撑。

1 中国履行《巴塞尔公约》和控制危险废物越境转移现状

1.1 《巴塞尔公约》关于控制危险废物越境转移的主要规定

公约涉及控制危险废物越境转移的规定主要包括：①受公约管控的废物范围涵盖危险废物和其他废物，前者包括公约附件一和附件八清单中列明的危险废物，以及缔约方国家立法确定的危险废物，后者包括从住家收集的废物及其焚化残渣。②要求缔约国对危险废物越境转移做出限制性规定，包括缔约国有权禁止危险废物的进口；禁止缔约国与非缔约国间的危险废物越境转移；缔约国间的危险废物的越境转移必须满足一定的前提条件。③明确危险废物越境转移必须执行“事先知情同意”（Prior Informed Consent,PIC）程序，即只有在出口国向进口国和过境国主管部门递交事先书面通知，并得到进口国书面同意后，出口国才能进行危险废物的越境转移。同时，从越境转移起始点至利用处置点，危险废物的每次装运必须伴有转移文件，否则视为非法转运[1,9]。

1.2 中国履行《巴塞尔公约》和控制危险废物越境转移立法情况

表1 为《巴塞尔公约》关于控制危险废物越境转移的主要规定与中国立法情况对比。可以看出，中国从危险废物管控范围、进出口控制措施、越境转移执行程序、法律责任等方面已全面落实公约要求[3,10]。在控制危险废物入境方面，中国已通过立法禁止经中国过境转移危险废物，且明确国家逐步实现包括危险废物在内的固体废物零进口；控制危险废物出境方面，主要通过实施危险废物出口核准管理制度，由生态环境部代表中国政府履行事先知情同意程序，并向符合出口条件的申请单位签发危险废物出口核准通知单[11]。

表1 《巴塞尔公约》的主要规定与中国立法情况对比

1.3 中国危险废物越境转移管控现状

危险废物越境转移行为的驱动力主要包括两个方面，实现废物中有价资源回收的经济效益，或是规避危险废物在产生国境内的无害化处置责任[6]。前一因素主导下，发生越境转移的危险废物本身通常蕴含有较高的回收利用价值，如废电路板、废铅蓄电池等，在越境转移过程中发生倾倒、非法处置等环境违法行为的风险相对较低；后一因素驱动下，由于产废企业等利益相关方主要是出于废物处置成本考虑，通过将危险废物越境转移至欠发达国家实现所承担废物处置经济责任的最小化。因此，对于一些产生量大、利用价值低、处置成本高的危险废物向欠发达国家越境转移的行为，通常存在较高的非法倾倒、处置风险，是当前危险废物越境转移环境风险管控的重点[10]。

在废物入境管控方面，1995 年全国人大常委会首次颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》就已明确禁止经中国过境转移危险废物，且禁止中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置[12]。特别是2017 年固体废物进口管理制度改革以来，海关总署等部门持续加大执法力度，先后开展了“国门利剑”“蓝天”“绿篱”等专项行动，保持对“洋垃圾”走私的严打态势。其中，2020 年两轮次“蓝天”行动共打掉走私犯罪团伙64 个，抓获犯罪嫌疑人141名；全年立案侦办走私废物犯罪案件217 起，与2019年同期相比下降41.7%；查证涉案废矿渣等涉案废物1.631×104t，同比上升114.2%[13]。核准危险废物出口方面，根据《巴塞尔公约》秘书处统计，2016—2020年中国生态环境主管部门已累计核准危险废物出口申请110 份，总核准出口量约1.5×105t，2019 年和2020 年核准出口量出现明显下降（图1）[14]。如图2、图3 所示，2016 年以来中国核准出口的均为再利用价值高、倾倒风险低的危险废物，主要包括含贵金属的污泥和除尘灰、废电池、电子废物、废电路板等，进口国的利用企业主要是将这些废物作为工业原材料，回收其中的有价金属组分，从而实现经济效益。从出口去向来看，这些废物的出口目的国均为利用技术和环境保护水平较高的经济发达国家，主要包括新加坡、韩国、德国、比利时、日本等。

图1 2016—2020年中国危险废物核准出口情况变化趋势

图2 2016—2020年中国不同种类危险废物核准出口重量占比

图3 2016—2020年中国已核准出口申请的目的国分布

2 中国控制危险废物越境转移面临的形势

2.1 国际国内形势对加强危险废物越境转移管控提出更高要求

“构建人类命运共同体，建设清洁美丽世界”是党的十九大报告面向国际社会发出的庄严承诺，也是我国作为负责任的大国积极履行全球环境治理责任的时代担当。我国已于2021 年全面禁止“洋垃圾”入境，强化包括危险废物在内的固体废物越境转移管控，既是保护生态环境安全和人民群众健康的必然要求，也是践行构建人类命运共同体倡议，展现负责任大国形象的重要举措。从国内现实情况看，如图4 所示，与固体废物进口量大幅降低相比，2020 年国内危险废物产生量已达8.445×107t，与2016 年相比涨幅达55.3%[15]。中国作为积极履行公约的负责任大国，在持续深入落实好“洋垃圾”禁令的同时，理应更加关注危险废物非法越境转移管控。尤其是对于垃圾焚烧发电行业产生的生活垃圾焚烧飞灰、农药生产行业产生的农药废物等，此类危险废物产生量大，处置成本较高，且资源化利用的经济性差[16]，近年来产废企业非法转移倾倒危险废物，逃避废物处理责任的案例屡见报道，舆论关注度显著上升[17,18]。此外需要注意的是，2019年5 月召开的《巴塞尔公约》缔约方大会审议通过了对公约附件九的修正案，将满足一定条件的“混合塑料废物”纳入需要管控的“其他废物”清单，明确其越境转移也应执行事先知情同意程序[19]。由于我国现行环境管理制度缺乏对于此类“其他废物”的针对性管控措施，出口单位普遍守法意识淡薄，中国落实《巴塞尔公约》修正案关于混合塑料废物的管控要求存在挑战[7,20]。

图4 2016—2020年中国固体废物进口量和危险废物产生量变化趋势

2.2 控制危险废物出口法律基础和跨部门履约机制有待强化

表2 从法律、行政法规和部门规章三个层级列示了中国控制危险废物出口的法律体系。可以看出，虽然全国人大已批准公约全文，奠定了中国履行公约的法律基础，但与公约控制危险废物出口相关的国内立法转化尚不完善，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》仅明确了中国禁止危险废物入境的要求，但未针对危险废物出口管控做出明确规定。行政法规层面，虽然在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中规定危险废物越境转移核准为生态环境部负责的行政审批事项，但对控制危险废物越境转移的履约机制和工作目标，以及未经核准转移危险废物的惩戒措施未予明确。由于相关法律、行政法规上位法不完善，导致在国家层面的跨部门工作组织保障机制不完善，不利于公约管控要求的深入广泛实施[21]。在部门规章层面，国务院生态环境部门颁布的《危险废物出口核准管理办法》虽然明确了产生、收集、贮存、处置、利用危险废物的单位，向中国境外的缔约方出口危险废物，必须取得危险废物出口核准，并禁止向非缔约方出口危险废物，但由于缺少上位法依据，对于未经核准擅自出口危险废物行为，只能依照部门规章处以罚款，震慑力度明显不足。

表2 中国控制危险废物出口的法律基础

2.3 危险废物出口的风险评估和预警机制尚不完善

如图2、图3 所示，近年来，中国核准出口的危险废物主要是少数几种资源再利用价值较高的废物，且出口的目的国主要是利用技术和环境保护水平较高的经济发达国家。虽然中国通过审慎核准危险废物出口，最大程度杜绝了危险废物越境转移可能引发的非法倾倒和不规范利用处置行为，但也间接反映出现行危险废物出口核准审批的风险评估工具不健全问题。此外，由于《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》《危险废物出口核准管理办法》中未涉及海关监管要求，国务院生态环境主管部门签发的出口核准通知单与海关等部门的联动机制尚不完善，不利于通过加强海关通关查验等环节管理，及时甄别查处危险废物非法出口行为。

3 中国控制危险废物越境转移对策建议

（1）积极应对国内外复杂形势，强化危险废物越境转移管控。我国已于2020 年全面禁止“洋垃圾”入境，强化包括危险废物在内的固体废物越境转移管控，因此，在管控废物入境方面，建议政府密切追踪国际舆论，持续深入实施禁止固体废物进口的各项措施。在控制危险废物出口方面，建议进一步落实《巴塞尔公约》原则，修订《危险废物出口核准管理办法》关于核准出口的许可条件，明确禁止以处置为目的向境外出口危险废物，将国内没有足够的利用能力作为核准危险废物出口利用的前提条件，促进危险废物在中国境内实现无害化利用处置。

（2）完善法律制度体系和跨部门履约机制，严厉打击非法出口行为。一方面，可通过完善法律、行政法规等顶层设计推动构建中国履约保障机制，由生态环境部门会同发改、住建、海关等部门建立日常工作协作，有效管控危险废物出口行为，切实落实公约修正案关于混合塑料废物等其他废物的管控要求。另一方面，可考虑明确未经核准出口危险废物，或者不按照危险废物出口核准通知单擅自转移危险废物的法律责任，依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十二条和第一百二十条中“擅自转移危险废物”予以处罚。同时，强化涉及出口的产废单位环境监管，如在《危险废物出口核准管理办法》增加相关条款，明确拟申请出口单位应当严格执行危险废物管理台账和申报制度，将其如实记录、申报危险废物的情况作为核准危险废物出口的要求。

（3）构建防范危险废物非法出口预警机制，联合海关部门加强日常监管。可借鉴疫情期间为促进医疗废物收集处置，各级生态环境与卫生健康等部门加强协作的经验，由生态环境部门联合海关部门建立跨部门监管机制，明确各级海关在职责范围内负责所辖区域危险废物出口监督管理工作，通过完善废物通关查验程序，将危险废物出口核准通知单纳入海关查验通关的证件监管范围，明确海关应当按照有关法律、行政法规和海关规章的规定，对出口者申报的出口货物商品名称、规格型号、海关编码、数量等进行审核，及时甄别查处冒用海关编码出口危险废物的行为。