南通推进跨江共建产业园区创新发展的实践与思考

杨晓峰，顾雅楠

（1.南通市发展和改革委员会，江苏 南通 226001；2.南通师范高等专科学校 组织宣传部，江苏 南通 226009）

近年来，南通抢抓长三角一体化、长江经济带等多重国家战略叠加机遇，加快全方位对接上海、融入苏南步伐，全面实施与上海、苏南等地跨江联动战略，与上海、苏南在共建园区、项目投资、基础设施建设、产业配套、人才引进等方面的合作呈现出良好发展态势。苏锡通科技产业园区、上海市北高新（南通）科技城、上海杨浦（海安）工业园、上海奉贤（海安）工业园、常熟高新区海安工业园、江阴高新区如皋工业园、宜兴如东工业园、海门海宝金属工业园、上海复华高新技术园、上海外高桥集团（启东）产业园、江海产业经济园等一批跨江共建园区的发展如火如荼。

1 跨江共建产业园区的主要模式

跨江共建产业园区是南通贯彻落实“全方位融入苏南，全方位对接上海，全方位推进高质量发展”[1]的具体实践，是基于南通与上海、苏南地缘相连、人缘相亲、经济相融、文化相通的市场运作，既是一种互利双赢的自发行为，也是南通自身加快发展的需要。南通位于中国经济最活跃的区域——长江三角洲，其经济具有巨大的发展空间，依托区位优势，利用上海和苏南产业转移的有利时机，设立跨江合作共建产业园区，可吸引物流、人流和资金流向南通集聚。合作共建产业园区实际上是一个突破区域界限、实现互利共赢、促进共同发展的过程，也是南通跨江联动发展、深度融入长三角一体化发展的过程。

1.1 股份制共建模式

该模式下，合作双方共同出资成立股份有限公司，负责园区的发展规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，收益由双方按出资比例获取。这种合作模式符合现代企业制度特点、运作规范。目前，南通已经成立了多家此类公司，并取得了良好的成效。例如，中新苏州工业园区开发股份有限公司、南通经济技术开发区控股集团有限公司、江苏省农垦集团有限公司合作成立了中新苏通科技产业园（南通）开发有限公司，中新苏州工业园区开发股份有限公司占股51%，南通经济技术开发区控股集团有限公司占股39%，江苏省农垦集团有限公司占股10%。又如，南通市政府和无锡市政府合作成立了南通锡通科技产业园投资发展有限公司，双方共建联席会议制度，共同推进园区建设，无锡市投资方占股51%，南通通州区方占股49%。2020年5月，围绕打造“跨江融合发展试验区”的新使命，苏通科技产业园区、锡通科技产业园一体化融合成南通苏锡通科技产业园区，形成了100平方公里的高能级开发平台。2020年10月，中国（江苏）自由贸易试验区苏州片区苏锡通科技产业园区联动创新区揭牌，目的是进一步推进苏锡通园区与苏州自贸片区在人才、资本、产业、科技等领域的有机联动和融合发展。南通国有资产投资控股有限公司与上海市北高新（集团）有限公司合作成立了上海市北高新（南通）科技城产业园，上海市北高新（集团）有限公司占股90%，南通国有资产投资控股有限公司占股10%。

1.2 区域共建模式

该模式下，双方政府按资源互补、合作共赢的原则，为技术含量高、市场前景广、成长性高的外迁企业转移而设立园区。由双方共同组成园区管理委员会，负责园区的管理和运营活动，其中一方负责引导园区内高新技术企业至共建园区。如海安市和上海杨浦区政府合作共建的上海杨浦（海安）工业园，由双方共同派员成立园区管理委员会，上海杨浦区负责将杨浦区内高新技术引入共建园区，共建园区负责园区建设和项目服务等工作。浦东祝桥启东产业园的设立，是区域共建的又一成功案例。该园主要以高科技、无污染、低能耗的精密机械、电子电器等项目，推动南通市共建产业园的发展。南通市北高新区是由上海闸北区市北高新区和南通市合作成立的共建产业园，上海市北高新区负责招商引资，南通市北高新区负责基础设施建设和规划编制。

1.3 区校共建模式

区校共建模式是指由开发区与高校合作，设立具有技术研发、培训和成果推广功能的合作共建园区，具有技术前沿性、创新性等特点。如复旦大学控股的复旦复华科技股份有限公司和海门开发区合作设立的上海复华高新科技园，重点发展电子信息、生物工程、环保科技、新材料等新兴产业的科技研发及教育培训，并协助引进相关产业的研究中心和国家重点实验室。又如，高校同政府合作，由通富微电子股份有限公司、南通越亚半导体等龙头企业主导，联合产业链垂直上下游近30家企业和中科院微电子所、中科院半导体所、浙江大学、复旦大学、东南大学等10余所高校院所的专家团队，组建成立全国首个半导体产业协同创新联合体，抱团发力，实体化运行，开展产学研协同创新。再如，北大长三角光电科学研究院、北大生命科学华东产业研究院、上海交大电子信息与电气工程启东产业技术研究院等，都是该模式成功案例。

1.4 区企共建模式

该模式下，企业依托其强大的生产能力，将部分生产能力转移至共建园区，企业与开发区共同负责园区项目开发。如上海宝钢集团公司和海门区政府合作开发的海门海宝工业园就采用这种模式。该园由上海宝钢集团公司提供合作项目，具体为钢材延伸加工、钢材加工配送服务和现代物流基地等项目。双方成立联合工作组，负责园区的开发和运营。

2 跨江共建产业园区取得的成效

2.1 吸引力逐渐显现

南通区位优势得天独厚，紧邻中国经济最发达的城市——上海，在设立跨江合作园区，承接产业转移等方面具有天然优势。启东高新区、江海产业园紧邻上海，紧临高速公路、临海高等级公路，距离上海浦东机场仅约50分钟的车程，吸引了上海众多产业园与之合作。目前，上海外高桥产业园、浦东祝桥启东产业园和上海自贸区启东生物科技创新协作园等多家园区和启东高新区建立了合作关系，高新区内80%以上的企业来自上海。海安市同上海杨浦区合作成立的上海杨浦（海安）工业区，充分利用了上海产业转移的有利时机，吸引优质企业进驻园区。上海期交所百金汇有色金属期货交割库已经落户海安商贸物流产业园，是苏北苏中唯一的上海期货所指定交易库。海门区紧邻上海，因此吸引了上海企业和高校进入。复旦大学下属复华公司同海门区政府合作成立了复旦复华高新技术园区（海门科技产业基地），实现跨江联动的第一个园区整体开发项目。苏锡通科技产业园区充分发挥苏州自贸片区联动创新区的平台作用，2021年新签约项目38个，其中超20亿元项目3个，超10亿元项目11个，“两主一新”产业项目比重超80%。

2.2 基础设施规划到位

各合作园区在规划设计之初，注重“以人为本、绿色生态、现代都市”的理念，体现人与自然的和谐发展，现代产业与生态休闲完美结合的格局。按照合作园区不同类型的需求，通过加大投入，改善硬环境，保证供水和电力配套齐全，形成完善的基础设施条件；关注配套建设，各园区配套了完善的生活设施，方便园区企业员工的生活；注重园区文化环境建设，充分体现园区的人文关怀。同时，特别注重生态环境建设，打造“现代生态城区、绿色投资环境”的全新形象[2]。上海市北高新（南通）科技城注重科学规划，保证产业、居住、商业用地分别占比50%、35%和15%，形成宜居宜商、产城融合的产业社区。启东高新区注重配套功能，完善了住房、教育、医疗、休闲等方面功能，同时，工商、法院、公安等行政部门入驻，园区服务功能日趋完善。

2.3 高新技术含量不断提升

跨江园区在设立之初，制定了较高的入园标准。这些园区以电子信息、高端制造、生物医药、现代科技服务等产业为主，积极引进现代制造业、信息服务业、现代科技服务等类型中小企业，着力发展科技产业，促进科技创新。复旦复华（海门）高新技术园区借助复旦大学强大的科研实力和影响力，实现了高起点规划、高标准建设、高效率推进。启东江海产业园在开发之初提出了现代化、国际化、规模化和生态化的建设目标，将园区打造成接轨上海、面向国际的“产业高地、生态新区”。上海市北高新（南通）科技城汇集高新技术企业达到40家。苏锡通科技产业园区通过股权投资、产业引导等方式，加大对专精特新项目的招引力度。2022年有望新招引跨江融合项目不少于10个，其中“两主一新”主导产业项目比重不低于80%，确保“专精特新”企业投资项目6个，招引科创类项目40个。

2.4 管理功能渐趋完善

良好投资环境是承接产业转移的基础，可确保企业正常经营活动的开展。企业在关注商业成本的同时，更关注园区软环境。产业园区通过软环境建设，降低了企业的交易成本，提高了企业的运营效率。虽然市场化运作是合作开发的主导，但是制度是否健全也是合作园成功与否的重要因素。园区在有效运用市场手段的同时，完善各项制度，建立了多元化投融资机制，有效集聚外资和社会资本；采用一系列优惠政策向园区倾斜，吸引了一大批高素质人才[3]。比如，启东高新区为了加强园区建设，推行“周汇报、月点评、季考核”制度，同时优化“一企一策”，编制在建项目进度表，及时标明项目进度，确保各项具体措施落到实处。

3 跨江共建产业园区发展的制约因素

跨江共建产业园区在发展过程中，也受到制度安排、产业转移和环境资源等诸多因素的制约，主要表现在以下几个方面。

3.1 管理体制建设滞后

跨江共建产业园区建设在南通取得了较大成绩，但是管理体制建设相对滞后。目前合作共建产业园的管理遵循政府行政管理体制，偏向采用行政手段，未能以经济手段管理共建产业园，没有建立起对共建产业园的评估和考核机制，权利和义务不明确，服务层次低，对产业园发展的指导作用弱。

3.2 有效激励制度缺乏

合作共建产业园区多以行政手段为主导而设立，合作方之间缺乏紧密的经济联系，没有建立起完善的激励机制，产业园的发展受到了一定程度的制约；对产业园部分管理人员以行政任命的方式安排岗位，因此，对其难以参照普通企业管理人员的奖励模式实施激励措施，一定程度上影响了管理层的积极性；产业园未建立面向创新企业的有效激励制度，一些具有原创技术能力的企业技术创新的积极性受到打击，甚至造成技术人员流失，影响了共建产业园发展。

3.3 产业转移因素制约

产业园区的建设往往是基于一定的产业基础，先有产业，甚至先有产业集聚，后有产业园。南通的跨江合作共建产业园区主要以上海和苏南的产业梯度转移为契机，形成一定的产业基础（见表1）。如表1所示，苏锡通科技产业园区的苏通科技产业园区主要有高端智能装备制造、电子信息、生命健康及现代服务业等产业；苏锡通科技产业园区的锡通科技产业园以机械装备、仪器仪表、新材料、食品深加工等为主；上海市北高新（南通）科技城以总部经济、科技研发为主；上海外高桥（启东）产业园以装备制造、环保科技、新材料等产业为主。由此看出，这些合作共建产业园的主导产业既得益于产业转移又受制于产业转移。

表1 南通合作共建产业园区主导产业门类

3.4 特色主导产业缺乏

南通跨江合作共建产业园区主要承接上海和苏南转移的产业，这些产业主要利用南通临近上海的区位优势。园区在承接产业转移过程中，追求多元化和综合化，导致产业结构雷同。同时，这些产业园区的资源禀赋相似，缺乏特色资源和技术，导致合作共建产业园区缺乏特色主导产业。大部分园区提出以高端装备制造、科技开发、新材料、电子信息等产业为主，造成园区产业结构缺乏差异性，加剧了各园区在招商引资方面的恶性竞争。同时，生产性服务业和生活性服务业项目的引进比例偏低，园区生活配套服务明显滞后，不利于跨江合作园区的资源优化配置和持续健康发展。

3.5 建设资金缺口较大

园区在成立之初，建设任务相当繁重，包括基础设施建设等在内的各项建设，往往需要投入大量启动资金。在合作共建过程中，迫切需要充足的发展资金。而园区在项目未达产达效和优惠政策未到期前，没有税收来源。尽管金融部门给予了大力支持，但融资份额与投入需求之间的缺口仍较大，难以满足共建园区建设和项目发展的需要。

4 跨江共建产业园区创新发展的对策建议

南通跨江合作共建产业园区虽然已形成了一定的规模，取得了一定的成效，但激励机制不健全、产业集聚度低、资金缺乏、无序竞争等问题依然存在。因此，在当前和今后相当长的时期应着重做好以下几个方面。

4.1 完善体制机制建设

一是要以合作园区为突破口，建立常态协商、项目导入、利益分享的有效体制机制，调动各方积极性，协调各经济主体利益关系，打造更多特色亮点，不断增强园区引领和示范效应。各县（市、区）都要主动对接上海、苏南重点板块，确保2022年每个县（市、区）实质性建立跨江合作共建园区不少于1个，招引来自上海、苏南的产业项目不少于150个。二是加强制度建设，降低创新环境中的不确定性和交易费用，提高对创新的奖励额度。园区可适当加大经济管理和行政管理权限，提高其管理办事效率。三是园区转变管理职能，将管理职能定位于产业导向、制定政策、创造环境和提供服务等方面，加强宏观指导，改善环境，提供良好服务。在产业园现有管理职能的基础上，可扩充风险资金委员会、技术咨询委员会、市场开拓委员会和人员培训委员会等机构，为产业园创新发展提供服务支撑。

4.2 建立健全激励制度

共建产业园建立健全激励制度应从以下三个方面入手。一是合作产业园参与方是区域政府或相关企业，对产业园建设做出重大贡献的，可以提高其获得利润和减免税收比例。二是合作产业园可采取给予园区管理人员期权的方式加以激励，对具有原创技术的企业给予重奖，提高其参与管理的积极性。三是合作产业园应激励园内企业进行技术创新，提高产品技术复杂度，增强市场竞争力。同时，鼓励企业建立有效的激励和约束机制，引入股权等激励机制，实现自身创新能力的提升。

4.3 强化特色主导产业

近年来，南通市推动中天精品钢、恒科新材料等一批重大项目跨江而来。2019—2021年，苏南、上海企业在南通投资亿元以上项目超500个，总投资超2 000亿元。2022年，南通市省级重大产业项目中有8个来自苏南和上海，占比超过1/3。但目前产业集群内没有形成配套的产业链，一些产业集群内企业之间业务关联和技术关联不紧密，缺乏明确的产业分工和产业特色，缺乏特色主导产业。因此，要以招商引资突破年活动为抓手，精心组织好江海博览会、长江经济带江海联动论坛等活动，常态化赴上海、苏南和其他长三角重点城市开展招商活动，大力引进一批高质量项目，促进产业链协同发展、创新链精准对接、供应链双向融合。在此基础上，进一步明确产业园的产业定位和发展方向，引导优势或特色产业发展壮大，形成具有竞争力和影响力的特色主导产业。

4.4 加大开发强度

政府应统筹协调，合理规划。在园区发展的初期，政府应提供资金、基础设施建设等方面的支持，加大产业园的开发强度；后期应加强管理，构建公平、规范有效的竞争环境；未来工作重点应是培育引导发展具有一定规模的产业园区，促进生产要素向园区集中。比如，上海市北高新（南通）科技城经过科学规划，加大开发强度，单位建设用地工业增加值达14 771.97元/平方公里，单位建设用地税收额达3 903万元/平方公里。

4.5 增强金融吸纳能力

跨江合作共建产业园的设立和发展需要投入大量资金，因此，需要扩展融资渠道，不仅可通过银行等间接金融的方式筹措资金，还可通过债权、信托等直接融资的方式筹措资金。应支持符合条件的企业在交易所和银行间市场发行各类中长期债券及债务融资工具，积极推广绿色债券、城市停车场建设专项债券、农村产业融合发展专项债券、县城新型城镇化建设专项债券等创新债券品种，充分鼓励有条件的企业使用可交换债、可转债、可续期债的股债结合融资方式。积极发挥上海证券交易所南通资本市场服务基地、长三角资本市场服务基地和江苏股权交易中心“南通板”作用，促进南通企业与长三角金融资源深度对接。