国家语言治理能力及其理论建构

王 辉

(浙江师范大学 国际文化与教育学院/国际中文教育研究院， 浙江 金华 321004)

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化列为全面深化改革的总目标。十九届四中全会又进一步强调，推进国家治理体系和治理能力现代化是全党的重大战略任务。国家治理体系和治理能力现代化的意义重大而深远。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，两者是一个有机整体，相辅相成。国家治理体系和治理能力现代化是在科学化、制度化、民主化、法制化、透明化等方式之下，多元主体协调完成国家治理任务[1]。

语言是国家治理不可或缺的工具，语言治理是国家治理的有机组成部分。国家语言治理能力是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和具体体现。2020年10月召开的全国语言文字会议强调，要推进语言文字工作治理体系和治理能力现代化。新时代中国语言文字事业的高质量发展需要与之相适应的国家语言治理能力。

国家语言治理能力研究有重要的学术价值和现实意义。其学术价值主要体现在以下3个方面：一是探究国家语言治理体系和治理能力的基本内涵、构成要素、价值导向等，促进国家语言治理能力与国家治理能力研究的有机结合；二是构建有中国特色的、适应国家治理现代化需求的国家语言治理能力理论，拓展中国特色语言政策理论研究视野；三是为国际语言治理研究在思想概念、理论框架、国际比较等方面提供领先性原创成果，形成国家语言治理能力研究的中国范式。其现实意义体现在以下3个方面：一是有助于应对语言文字领域中出现的语言问题和语言矛盾，满足国家在经济、政治、社会等各领域的语言治理需要，响应突发公共事件中的语言应急需求；二是有助于增强国家语言治理体系的治理效能，制定提升国家语言治理能力的策略；三是有助于促进新形势下国家语言治理领域的国际话语建构和传播。

本文拟就国家语言能力、国家语言治理能力的内涵及其相互关系、国家语言治理能力的理论建构做初步探讨，并尝试建构一个国家语言治理能力构成模型，以期为国家语言治理能力研究做出基础性的理论探索。

一、 国家语言能力和国家语言治理能力

(一) 国家语言能力

国家语言治理能力的概念是文秋芳在国家语言能力的研究中首先正式提出并界定的[2]，二者密切相关。阐明国家语言能力和国家语言治理能力这对相互关联的概念的内涵，厘清二者之间的关系，将有助于我们深化对国家语言治理能力的认识。

国家语言能力(national language capacity)这一概念由美国学者布莱希特(Brecht)和沃尔顿(Walton)首先提出，指国家满足具体语言需求的能力，主要指英语之外的非通用语语言能力，以满足不断变化的国家需求[3]。布莱希特和瑞沃斯(Rivers)进而将语言视为一种商品，为分析美国的语言政策与规划构建了一个“战略性市场力量框架”[4]。此框架从战略和战术两个层面，分析美国满足当前语言需求及未来语言需要的能力。

2001年“911”恐怖袭击事件之后，美国意识到国家外语能力严重不足，开始重视外语人才培养，并于2006年启动“国家安全语言计划”。面对经济全球化和恐怖主义，美国公民迫切需要提升对外理解和交流能力。为满足国家外语需求，需要建立一个全面、长期的国家战略[5]。布莱希特和瑞沃斯在讨论美国国家安全中的语言政策时，建立了一个“语言领域结构模型”，在这个树型结构中，包括基础层(语言专长、研究、国家语言机构、战略规划、国家资源中心)、基础结构(教师培训项目、出版机构、测评工具等)及项目(旗舰项目)3部分[6]。上述3部分建构的基础语言能力与机构的运行和协调能力配合起来才能形成未来所需要的国家语言能力。

国外的国家语言能力研究主要由美国国家外语中心和马里兰大学的相关学者开展，国家语言能力主要指国家外语能力，即英语之外的非通用语语言能力。国家语言能力研究以全球化和国家安全作为主要的考虑因素，多采用经济学的分析视角。

近10年来国家语言能力研究逐渐进入国内研究者视野，国内有关国家语言能力的概念首先由李宇明于2011年提出并界定：国家语言能力是国家处理海内外事务所需要的语言能力，包括语种能力、国家主要语言的国内外地位、公民语言能力、拥有现代语言技术能力、国家语言生活管理水平等[7]。多位学者文秋芳等[2][8-11]、戴曼纯[12-13]、魏晖[14]、杨亦鸣[15]、赵世举[16]、苏金智等[17-18]、沈骑等[19]等都做过颇有价值的探讨，共同推动了国家语言能力研究在中国的发展。

但是，学界对国家语言能力内涵的认识上存在分歧，特别是对国家语言能力是否涵盖社会和个人层面有不同的观点。例如，文秋芳认为国家语言能力是政府处理海内外涉及国家战略利益事务所需的语言能力，主要体现在战略层面[9]。后文秋芳又将国家语言能力重新定义为“政府运用语言处理一切与国家利益相关事务的能力”[2]，两个定义都指向政府层面的语言能力，不包括个人或非官方团体[17]。苏金智等则将国家语言能力看作涵盖个人语言能力、社会语言能力、国家语言能力在内的由内而外的三圈架构[17-18]，其突出特点是将个人语言能力纳入国家语言能力之中，这与文秋芳等学者的观点明显不同。杨亦鸣则采取了相对灵活、折中的态度，提出了广义和狭义两种国家语言能力，前者包括公民个人语言能力和社会语言能力，后者则指国家层面在处理政治、经济、外交、军事、科技、文化等各种国内外事务中所需要的语言能力[15]。

上述3种典型观点都有一定的理论贡献和说服力，但都存在一个值得商榷的地方：未对语言能力执行主体中的“国家”和“政府”做适当的区分。文秋芳等[10]在描述国家语言能力建设的主体时，出现过“国家”和“政府”两种提法，但未阐明二者的区别与关联[20]。文秋芳[2]将国家语言能力直接明确为“政府”的能力，未对“国家”和“政府”做区分。杨亦鸣[15]的定义中只提到“个人”“社会”和“国家”3个层面，未提及“政府”。苏金智等注意到“国家”和“政府”有区别，认为国家代表的只是范围，不是处理事务的主体[17]，但未进一步对“国家”和“政府”做明确的界定和区分。实际上，“国家”和“政府”是两个不同的概念。从政治学的角度来看，“国家”通常指在社会中享有主权的政治组织，而“政府”则是管理与行使“国家”主权的机关，是“国家”的重要组成部分，但不等同于“国家”[21]。本文中的“政府”指的是广义上的“政府”，指国家的立法机构、行政机关和司法机关等公共机关的总和，代表着社会公共权力[22]。本文认为，国家和政府概念不同，国家语言能力不等同于政府层面的语言能力，也不只是政府层面的语言能力，也应包括社会和个人层面的语言能力。国家语言能力可以看作是政府、社会和个人层面多元主体的语言能力及其相互作用共同形成的有机整体。

(二) 国家语言治理能力

国家语言治理能力是语言政策研究的一个崭新领域，其研究刚刚开始。传统的观念认为语言政策主要产生在政府层面，而20世纪90年代以来语言政策研究则强调语言政策不仅发生在政府层面，还发生在其他机构甚至个人层面[23-25]。进一步说，20世纪80年代末以来，语言规划领域出现了一种新的转型，即从“规划型”向“治理型”转变[26]。20世纪90年代以来的语言政策研究受到了治理理论中有关多元治理主体思想的影响，注重微观层面的语言治理和多主体的参与共治且语言治理成为解释语言政策的多层次性的一个概念框架。就语言而言，治理是一个复杂多面的概念[27]。但是，西方的语言治理不关注政府权力机构有意的、中央化的策略，而是关注实现治理的方式的多样性[28]，这与中国侧重于政府在国家治理中的重要作用的治理理念显然不同。当前国外的语言治理研究尚未直接涉及国家语言治理能力。中国的国家语言治理能力研究必须符合中国国情，体现自身的理论取向和实践特点。国外的语言治理理论并不适用于分析中国的语言治理能力，但可以作为研究上的参照。

国内对国家语言治理能力的研究成果很少且较为零散。早期的研究主要是借鉴国外的治理理论来研究中国的语言治理问题，尚未直接论及语言治理能力。鲁子问开始从国家治理视野研究语言政策，将语言政策分为公众语言政策和公务语言政策两类，国家治理要求这两类语言政策都必须具有治理意识，尤其是公务语言政策[29]。张日培认为在建设“和谐语言生活”中，政府一方面要发挥主导作用，另一方面要设立调节社会语言生活的相关渠道、平台和制度[30]。

2013年党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化列为全面深化改革的总目标。在此背景下，中国特色语言治理研究开始出现。郭龙生认为语言治理体系和治理能力的现代化不仅要实现语言治理的民主化、法治化、科学化，还要实现语言治理的制度化、规范化、程序化与高效化[31]。2016年发布的《国家语言文字事业“十三五”发展规划》提出要完善语言文字工作治理体系，向国家发展和现代治理转型，此后有关国家语言治理的研究逐渐增多。张日培认为提升语言治理能力需要政府、社会、市民共同参与，共同发挥应有作用[32]，任颖提出要以“良法”提升语言文字事业发展的规范性，以“善治”提升语言文字事业改革的协同性，实现中国语言文字治理法治化[33]。王春辉认为语言治理是国家治理的有机组成，语言助力国家治理，国家治理也影响语言的发展和使用[34]。王玲等认为自下而上的语言治理规划观有利于了解社会民众的需求，与语言使用者共同制定治理对策、治理方案[35]。

吴强于2019年1月较早在论文中提及“国家语言治理能力”的说法[36]，但未进行界定。文秋芳在研究国家语言能力时首次正式对国家语言治理能力做了定义：国家语言能力由国家语言治理能力、国家语言核心能力和国家语言战略能力3部分组成，其中国家语言治理能力指“政府运用语言处理国内外两类事务的效力和效率”[2]。

在国家治理体系和治理能力现代化背景下，结合国内外语言治理的相关研究，本文尝试对国家语言治理能力进行新的界定。国家语言治理能力可以定义为：国家治理国内外相关公共语言事务的能力的总和，是政府、社会及个人3个层面的执行主体的语言治理能力的综合体现。这个定义与上述文秋芳[2]对国家语言治理能力的定义有所不同，该定义将国家语言治理能力限定在政府层面，是一个狭义的界定。

国家语言治理的主体是多元的[34]，不仅限于政府层面。多主体、多向度和多层面构成了国家语言治理的基本特征[37]。国家语言治理能力由政府、社会及个人层面的语言治理的执行主体共同参与形成。政府、社会和个人分别代表了国家语言治理能力执行主体的3个层面，即宏观、中观和微观层面。政府层面的语言治理能力是国家语言治理中的主导能力，社会和个人层面的语言治理能力则是国家语言治理中的辅助能力。3个层面的治理能力既相对独立，又相互作用，共同构成整体的国家语言治理能力。

(三) 国家语言能力和国家语言治理能力的关系

国家语言治理能力通常被认为是国家语言能力的组成部分，放在国家语言能力范畴中加以考虑。如，关于国家语言能力包括哪些方面，李宇明提到的“国家语言生活管理水平”[7]，赵世举提到的“语言管理及语言事业发展能力”[16]，魏晖提到的“管理社会语言生活的能力”[14]，文秋芳提到的“国家对涉及国家战略利益语言事务的管理能力”[9]，文秋芳明确提出的“语言治理能力”[2]及苏金智提到的“国家语言管理能力”[38]，尽管其表达方式各不相同，但大致都体现了国家语言治理能力的基本内涵。前期的研究中将国家语言治理能力放在国家语言能力框架下，一方面是因为前期主要研究对象是国家语言能力，对国家语言治理能力的概念和属性的理解尚不够清晰；另一方面是因为前期研究尚未站在国家治理体系和治理能力现代化的角度去看待国家语言治理能力。学术研究总是由表及里，逐步深入，特别是在大力推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，国家语言治理能力的重要性凸显，是否还从属于国家语言能力，需要重新审视。

苏金智[17]已注意到语言管理能力是国家语言能力中与其他非语言因素集中交互的部分，带有极少的语言学特性。本文认为，国家语言能力和国家语言治理能力虽然都体现了关涉国家语言事务的能力，但性质有所不同。国家语言能力侧重于语言学属性，是国家“处理”国内外语言事务的能力，体现了国家语言资源、语言人才、语言设备、语言产品和技术等所具备的语言“技能”。而国家语言治理能力则侧重于管理学属性，是国家“治理”国内外相关公共语言事务的能力，体现了国家语言治理的“效能”。国家语言能力和国家语言治理能力作为两种不同性质的能力，应该区别看待，二者不是前者包含后者的关系。例如，全球治理是国家治理的对外延伸，开展全球治理需要国家具备外语能力、中文沟通能力、行业语言能力以及国家对外话语能力等国家语言能力[39]。而全球治理也需要相应的国家语言治理能力来支撑，比如中外语言政策的沟通对接能力、国际中文教育机构运行能力、中文国际传播体系的应变能力等，这种能力显然不同于国家语言能力。鉴于此，有必要将国家语言治理能力从国家语言能力框架下分离出来，赋予其独立的地位，并加以专门研究，这也正是本文的研究目的之所在。

要进一步厘清国家语言能力和国家语言治理能力之间的关系，需要站在更高的角度，厘清国家治理能力与综合国力、综合国力与国家语言能力、国家治理能力与国家语言治理能力这三对关系。

首先需要厘清国家治理能力与综合国力的关系。党的十九大报告提出，到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家。由此可见，提升综合国力是国家治理能力建设的最终目标。其次，要厘清国家语言能力和综合国力的关系。国家语言能力是国家综合国力的组成部分[16]，关系到国家综合实力的提升[40]。再次，要厘清国家治理能力和国家语言治理能力的关系。国家语言治理能力是国家治理能力的组成部分，也是国家治理能力的基础支撑。

至此，如何看待国家语言能力和国家语言治理能力的关系？本文认为，国家语言能力是国家语言治理能力的目标和体现，而国家语言治理能力则是国家语言能力的前提和保障。国家治理能力、综合国力、国家语言治理能力和国家语言能力的关系可以用图1表示。这个关系图表明：从纵向看，国家治理能力和国家语言治理能力、综合国力和国家语言能力这两对关系中，前者包含后者，后者也影响前者。从横向看，国家治理能力和综合国力、国家语言治理能力和国家语言能力这两对关系中，前者为后者的前提和保障，后者为前者的目标和体现。

图1 国家语言能力、国家语言治理能力等四者之间的关系

国家语言能力的强弱往往体现了国家语言治理能力的强弱。但是我们也应该看到，国家语言能力受到语言资源条件、社会的语言意识、公众的教育水平等多种因素的制约，并不一定跟国家语言治理能力相匹配。例如，某国的语言政策有法可依，制定科学，执行到位，语言治理成效明显。但因该国语言资源匮乏、语言人才不足等，其国家语言能力有限，并不能反映出该国的语言治理水平。

二、 国家语言治理能力的理论建构

(一) 理论建构的基础

国内外对国家语言能力的理论构建已有了初步尝试，但国家语言治理能力是中国首创的一个学术概念和研究领域，目前对国家语言治理能力的理论建构还处在起始阶段。

从国际语言政策理论研究来看，六十多年来语言政策理论建构尽管取得重要进展，出现了来自不同学科视角的理论丛林[41]，但总体来说研究尚不成熟，核心理论尚未形成，现有理论框架的解释力和预见性有待进一步提高。语言政策理论尽管出现从语言规划向语言治理转变的趋势，倡导多元治理主体和上下互动的治理模式，但其理论建构尚需进一步深入和完善。

在国家治理体系和治理能力现代化背景下，国家语言治理能力的理论建构需要放置在国家语言治理能力和国家治理能力的关系，国家语言治理体系和语言治理能力的关系中加以考虑。

正如前文指出，国家语言治理能力作为国家治理能力的组成部分和基础支撑，与国家治理能力密切相关。一方面，国家语言治理能力是国家治理能力的组成部分。国家治理能力涉及国家在经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等各领域的治理，其中也应包括语言文字领域。另一方面，国家各领域的治理都离不开语言的参与，国家语言治理能力也是各领域治理的基础支撑。例如，在国家政治治理中，国家语言治理能力会对涉及国家内政外交的新闻发布、国际话语构建与传播、重要国际会议的议题设置等方面有积极帮助。在国家文化治理中，国家语言治理能力在传统文化资源开发、文化创意产业发展、文化对外传播等方面发挥积极作用。在国家社会治理中，国家语言治理能力在预防和化解社会矛盾、社会热点问题回应、网络暴力治理等方面有重要意义。

我们再看国家语言治理体系和国家语言治理能力的关系。国家语言治理体系和国家语言治理能力是一体两面、相互依存的有机整体。一方面，国家语言治理体系是国家语言治理的根本，国家语言治理能力的现代化依赖于国家语言治理的相关法律法规和制度设计。另一方面，国家语言治理体系的治理效能依赖于国家语言治理能力来实现。例如，2001起实施的《中华人民共和国国家通用语言文字法》是我国国家语言治理的重要法律依据，国家语言治理能力现代化需要建立在法制化基础之上。而国家语言治理体系的规范化、法制化和有效性则需要通过国家语言文字法规的执行能力来实现。

国家语言治理能力理论的建构应以国家治理体系和治理能力现代化思想为指导，形成鲜明的中国特色。中国优秀传统文化、治国理政思想、马克思主义的国家治理观是建构中国特色国家语言治理能力理论的思想来源。中国国家语言治理自身的制度优势和实践经验是国家语言治理能力理论建构的现实基础。

(二) 理论模型的建构

理论模型的建构是国家语言治理能力理论建构的基本方式。分析国家语言治理能力可以从不同的角度切入并形成不同的模型，国家语言治理能力的构成是理论模型建构考虑的重点。本文将尝试建构一个国家语言治理能力构成模型。

文秋芳[2][11]从国家语言治理机构体系构建、国家语言规划制定与实施及国家语言生活研究与交流3个维度来分析国家语言治理能力，是一种有益的尝试，但其分类依据尚不明确。本文将以国家语言治理体系和语言治理能力的关系为依据，结合政府、社会和个人3个层面，构建一个国家语言治理能力构成模型(如图2所示)。

图2 国家语言治理能力构成模型

模型中，国家语言治理能力包括3种相互独立又相互作用的能力：宏观层面的政府语言治理能力是主导能力，中观层面的社会语言治理能力和微观层面的个人语言治理能力。3个层面各自发挥功能，又相互协同，共同形成国家语言治理能力的有机整体。3个层面的执行主体的语言能力构成了国家语言治理能力的3层立体结构。我国政府层面的执行主体主要包括国家语言文字工作委员会及地方语言文字工作机构、国家民族事务委员会等多个机构。社会层面的执行主体主要包括语言团体、语言智库、语言技术公司及相关高校和科研机构等。个人层面的执行主体主要包括有影响力的语言专家、人大代表、政协委员等。我国语言治理的执行主体多元，地位和作用也不同，要立足于“党领导人民有效治理国家”的根本要求，体现党在国家语言治理中的领导作用。

此外，模型中国家语言治理能力在不同层面由不同的能力构成。在政府层面，能力结构最完备，主要体现了国家治理体系的执行能力或效能，包括制度建构能力、制度执行能力、创新应变能力及协同组织能力等。在社会层面，则主要包括政策学习能力、政策执行能力和协同创新能力。在个人层面，主要包括政策执行能力和协同参与能力。虽然3个层面的能力构成有所差别，但是有两点是相同的：一是都要具备执行能力，这是国家语言治理能力的核心部分； 二是都要具备协同能力，这是形成整体性的国家语言治理能力的关键所在。

下面对3个层面中语言治理能力的构成做进一步解释。政府语言治理能力中，制度建构能力指的是政府在语言治理机构设置、法律法规、政策规定等方面的建设和供给能力。制度执行能力指政府通过法律法规、语言政策等的实施实现语言治理预期目标的效能。创新应变能力指政府为应对复杂多变的语言治理环境和突发公共事件而在语言治理方式和治理路径等方面不断调整优化的能力和风险防范控制能力。协同组织能力指政府通过协调政府内部的相关机构及社会组织和个人等相关语言治理主体，有效配置资源，形成协同治理效应的能力。

社会语言治理能力中，政策学习能力是指社会机构学习国家相关语言法律法规和语言政策的能力；政策执行能力是指社会机构将国家语言政策转化为语言实践的能力；协同创新能力是指社会机构利用自身能力优势和创新活力，协同配合政府和其他机构参与语言治理的能力，个人语言治理能力中，政策执行能力是指有影响力的个体参与执行国家语言政策的能力；协同参与能力是指有影响力的个体发挥其能动性，参与国家语言治理的程度和决策咨询能力。

需要说明的是，上面的模型中，国家语言治理能力是从宏观、中观和微观3个层面加以切分的，各个层面的执行主体还需要进一步厘清和细分。国家语言治理能力的理论建构是一个复杂的问题，涉及多个因素，需要进一步深入探讨。各层面语言治理能力的相互作用、国家语言治理能力的生成机制、评价标准、影响因素及智慧治理能力等问题都需要理论上的探索和创新。

总而言之，国家治理体系和治理能力现代化对全面建设社会主义现代化国家有重大意义，国家语言治理能力是国家治理能力的题中应有之义。本文在国家治理体系和治理能力现代化背景下，梳理和分析了国家语言能力和国家语言治理能力的内涵及其相互关系，将国家语言治理能力从国家语言能力框架中分离出来，赋予其独立的地位。本文还对国家语言治理能力的理论建构进行了初步探讨，并尝试建构了一个国家语言治理能力构成模型。中国的国家语言治理能力理论要以国家治理体系和治理能力现代化思想为指导，体现中国特色和中国范式。国家语言治理能力的诸多方面都需要进一步探讨，以满足新形势下国家语言治理所需。