新形势下档案数据协同治理实现路径探析＊

张金峰

（河北工业大学人文与法律学院，天津，300401）

1 引 言

“信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长”。［1］根据《数字中国发展报告（2021年）》，2017年到2021年我国数据产量从2.3ZB增长至6.6ZB，在全球占比9.9%，位居世界第二。［2］数据已经渗透到金融、文化、旅游等各个领域，成为数字时代基础性、战略性的资源要素。档案领域也不例外，“数据化浪潮从源头上改变了档案信息的记录、读取、存储和传播方式”［3］，档案数据爆炸式增长，“截至2020年底，全国各级综合档案馆馆藏电子档案1387.5TB，馆藏数字化成果19588.5TB”［4］，分别是2019年的 1.19倍和13.6倍。“‘十四五’期间，档案事业处于重要战略机遇期，但仍然面临着严峻的挑战”［5］， 迫切需要加快信息化建设，推进档案工作的数字化转型，推进档案治理体系和治理能力现代化，以促进档案事业的高质量发展。但档案数据自身的海量化、复杂化特点增加了档案机构的治理难度，而协同治理理论更加强调主体的多元性和协作性，治理的目标性、开放性和动态性［6］，满足新形势下档案数据治理的现实需求。

当前学界对档案数据协同治理进行了前期探索性研究［7-8］，但尚未形成规模，且主要集中于档案数据治理的理论建构方面，如从客体、主体以及问题范畴探析档案数据治理的概念［9］，明确其治理体系：质量控制、整合集成、共享利用、安全保障、运行机制［10］，围绕信息生命周期理论［11］探索其治理策略等。鉴于此，本文立足于加快档案数字化转型以及全面推进档案治理体系和治理能力现代化的新形势，以协同治理为切入点，通过阐述新形势下档案数据协同治理具有保障数据质量、深化档案服务、提升善治效能的价值，从制度体系、主体协同和数据自身探析其面临的三重困境，并提出针对性的策略，以充分发挥档案价值，推动档案事业高质量发展，实现档案数据赋能社会发展和服务人民群众的愿景。

2 新形势下档案数据协同治理的价值阐释

2.1 保障数据质量，提高开发水平

档案数据内容丰富，不仅包括档案数据内容信息等本体数据、档案部门在传统管理业务活动过程中形成的各类档案管理业态数据，还包括那些具有长久保存价值但还未被纳入档案部门保管的社会档案数据等。［12］这些类型丰富、形态各异的档案数据具有情报、参考等价值，通过国家机关、企事业单位和社会公众等多元主体协同参与，以用户需求和业务需求为导向，构建统一的档案数据标准体系，并充分利用数据挖掘、语义关联等大数据技术，对档案数据资源进行语义级细粒度开放和深层次组织关联，为档案数据化开发和知识化管理奠定基础，从而建立政府决策、社会发展的“档案智慧库”，以更好地服务社会公众。如山东省淄博市档案馆针对档案数字化过程中存在的扫描质量不高、著录不规范、标注不齐全等问题，引入专业公司提升部门利用率较高的档案数据质量，推动档案数字化向数据化的转变。［13］

2.2 释放价值潜能，深化档案服务

习近平总书记指出：“要推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台。”［14］《“十四五”全国档案事业发展规划》也提出“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略”等。这为新形势下档案数据协同治理提供了战略指引。通过主体、数据、技术、业务和服务等多要素协同，充分释放档案数据内生价值，实现需求与供给的动态平衡，促进档案服务精准化、知识化，从而提升服务能级。如沪、苏、浙、皖档案部门建设了长三角民生档案跨区域一体化在线查档平台，公众可利用互联网查档和政务网两种方式，查询到与自身相关的婚姻登记档案、独生子女档案和知青档案等，“让数据多跑路，群众少跑腿”，提高了档案服务效率和水平。

2.3 创新治理方式，提升善治效能

档案数据协同治理需要档案部门发挥主导作用，通过合理引入社会力量，创新治理方式，围绕档案数据的全生命周期，对档案数据质量、数据安全等进行科学治理，并确保各主体之间达到均衡稳定的状态，实现“共治”和“善治”。如湘潭档案资讯平台整合了全市214家市直机关、事业单位，25所教育机构，22家金融机构，12家卫生医疗机构和165家企业的基础数据及各类特色数据资源［15］，提升档案数据的有序性和科学性，为政府决策提供知识支撑，并通过不同机构之间的沟通与协调，平衡不同主体之间的冲突，促进档案数据的有效供给，进而提高档案数据治理效能。

3 新形势下档案数据协同治理的现实困境

3.1 制度体系：顶层设计缺失，制度体系不完善

（1）档案数据协同治理顶层设计缺位

顶层设计在档案数据协同治理中起着引领和指导作用，只有制定自上而下的档案数据协同治理战略规划，才能有力地发挥档案数据服务党和中心大局、服务人民群众的作用，进而推动档案事业的可持续发展。但目前国家层面缺乏宏观的档案数据协同治理机制，在国家组织机构层面，档案机构未参与到负责协调大数据发展重大问题的“促进大数据发展部际联席会议”中，在一定程度上影响着档案数据的融合应用。在政策文件层面，“在关于促进大数据发展政策法规文件中，鲜有档案部门承担任务”。［16］在“数据为王”的时代，这无疑降低了档案部门对档案“收、管、存、用”过程的管理力度以及档案工作对经济社会的基础支撑性作用。

（2）档案数据协同治理制度规范滞后

自“档案数据”这一概念提出以来，“尽管学界和业界对档案数据化的发展态势达成共识”［17］，但档案数据协同治理的相关制度规范尚未构建。法律法规层面，对档案数据协同治理的规定散见于《中华人民共和国档案法》《数据安全法》等法律中，缺乏针对档案数据协同治理整体性的法律和可操作性强的配套制度；标准规范层面，虽出台了《电子档案管理系统通用功能要求》（GB/T 39784-2021）、《党政机关电子公文归档规范》（GB/T 39362-2020）等标准，但新形势下档案数据协同治理不仅面临确保档案数据安全性、完整性、可用性、互操作性等技术层面的考验，而且面临着档案制度层面、伦理层面的挑战，亟须从各个层面考虑，建立完善的档案数据协同治理体系。此外，目前也尚未制定档案数据协同治理、跨系统数据互操作规范、数据质量管理等法规标准，制度规范不能满足社会实践的需求。

3.2 主体协同：主体协同意识不强，职责权属待优化

（1）档案数据协同治理主体意识待提高

一方面，社会公众意识有待强化。我国国民数据意识淡薄由来已久，整个社会缺乏“用数据来说话”［18］的文化氛围，而对档案数据的认识更为模糊，档案数据治理意识较为薄弱［19］，这在一定程度上影响了公众参与的积极性，降低了档案数据治理协同度。另一方面，社会机构意识待提高。“大数据不仅是一种方法，而且是庞大的数据来源”［20］，它既包括政府职能机构产生的政务数据资源，也涵盖了企事业单位、社会组织、个人等产生的数据资源。但出于数据安全风险、个人隐私安全、利益冲突等因素，各主体往往不愿与其他主体共享数据，致使档案数据形成一个个 “信息孤岛”。

（2）档案数据协同治理主体职责需明晰

“在‘数据即权力’的发展趋势下，由于‘竞争效应’等因素，公共部门通常会通过各种博弈来谋求本部门的‘利益’，为数据治理人为设置各种隐性或显性障碍”［21］，这不利于档案事业的发展。以档案机构和大数据机构的协同为例，随着大数据战略的推行，各省、市、自治区基本成立了大数据管理中心等机构。但数据管理部门的职责仅从宏观层面上规定了制定战略、促进数据产业发展、标准规范和考核体系、政府数据收集及开发利用、电子政务建设、信息安全保障［22］，而针对档案部门与数据管理中心对数据的权属划分、职责协同并未明确界定，据调查“目前31个省（自治区、直辖市）仅浙江和广东分别将‘公共数据、电子文件’和‘政务数据资源’纳入归档范围并明确档案部门和数据管理部门的职责”。［23］不同治理主体间管理对象的模糊定位以及权属不明，降低了档案数据治理的协作性，不利于实现合作共赢。

3.3 数据自身：档案数据资源分散，数据规模庞大

（1）档案数据资源分散

“突破数据指向性聚集的瓶颈”是大数据发展的关键所在［24］，也是档案数据协同治理的重要内容之一。但一方面，大量档案数据分散于各业务管理系统，彼此分割，并未完全移交至档案部门，也未实现档案数据的集中统一管理，客观上造成了“数据壁垒”；另一方面，部分业务系统中具有档案价值的过程和行为数据未完全存储，影响了档案数据的完整性，不利于发掘档案数据之间的因果关系和关联关系，进而降低了档案服务效能。因此，需加强不同主体的协同能力，构建统一的开放共享平台，实现档案数据的集中管理和广泛共享。［25］

（2）档案数据规模庞大

随着档案数字化转型进程的加快和“存量数字化、增量电子化”战略的深入推进，我国档案数据呈现出大规模的特点。截至2020年底，全国3341个国家综合档案馆的档案数据量已经达到21479T［26］，但庞大的档案数据只有与其他数据进行关联分析时才有新的应用价值。［27］目前档案数据存在技术标准不一、系统不兼容等问题，导致跨系统、跨部门、跨层级的档案数据难以有效整合，影响档案数据资源的深度挖掘和全景式呈现，不利于档案价值的有效发挥。

4 新形势下档案数据协同治理的实现路径

新形势下档案数据协同治理是“国家治理体系和治理能力现代化”的生动体现，是治理理论中国化的重要实践。为提升档案数据协同治理能力，释放档案数据价值要素，实现档案工作的高质量发展，需要从强化档案数据协同治理顶层规划、增强档案数据协同治理意识和积极探索档案数据治理新技术等方面着手（如图1所示）。

图1 新形势下档案数据协同治理的实现路径框架

4.1 强化档案数据协同治理顶层规划，完善数据治理法规

（1）完善档案数据协同治理组织体系

要用整体性、协同性的理念构建档案数据协同治理体系，以加强对不同领域、不同部门、不同层级档案数据的管理，提高其治理效能。战略规划层面，需强化档案数据治理的国家战略。我国国家层面已经出台了诸如《促进大数据发展行动纲要》等宏观数据战略政策，但还需进一步加强档案数据治理在数据质量、数据权属、信息伦理等方面的政策建设，不断提高对档案数据的重视程度，促进档案数据要素的开发共享。组织机构层面，在中央层需建立由党委领导，国家档案局、国家档案馆、国家信息中心等高层领导人员组成的档案数据协同治理组织机构，或“将国家档案局增补为促进大数据发展部际联席会议成员单位”。［28］地方层面可建立首席数据治理官制度，以提升档案数据治理能力。［29］

（2）完善档案数据协同治理法规标准

一方面，从国家层面制定数据治理全国性法律，提高立法层级，强化档案数据跨平台共享、档案数据安全等内容。如《欧洲数据治理法案》中就明确了数据标准，提出通过遵守欧洲互操作性框架原则并使用标准和规范来支持跨部门数据使用。［30］另一方面，围绕档案数据全生命周期完善数据治理标准［31］，确保数据的完整性、可用性、安全性，实现数据共享。如《浙江省公共数据条例》界定了公共数据的范围，从公共数据收集与归集、公共数据共享、公共数据开放与利用、公共数据安全等方面做出明确规定，为推动数据协同治理奠定基础。［32］

4.2 增强档案数据协同治理意识，构建多元生态图谱

（1）激发社会各主体参与热情

国家机构、企事业单位、社会组织和个人等都是档案数据协同治理的重要主体，需从主体协同意识和参与激励机制出发，激发其参与积极性。一方面，增强档案数据协同治理意识。档案部门要充分发挥主导作用，采用多种形式向社会各主体进行宣传教育和培训，增强其对档案数据产生来源、内涵特征、形式结构等内容的认识，使其意识到档案数据治理是每一个社会主体的责任，进而增强其协同治理意识。如澳大利亚联邦政府就在其官网设置了媒体发布板块，定期发布消息，让公众及时了解最新消息和政策，不断提高公众的数据治理意识。［33］另一方面，建立有效的参与激励机制。随着档案数据生成环境的复杂化，仅依靠档案机构不能充分发挥档案价值。因此，要建立有效的参与激励机制，加强社会组织、企业、公众等多主体的协同，提高档案数据治理能力。如档案机构可对积极参与档案数据治理的公众给予物质奖励或精神奖励等。

（2）构建多部门协调联动机制

构建多部门协调联动机制有助于促进主体间的互动，实现无缝衔接，促进档案数据协同治理能力的提高。一方面，细化多元主体职责。“结合档案部门和数据管理部门分别隶属党委系统和政府系统的实际”［34］，不仅要细化数据管理部门的机构设置和职责权属，加强档案部门与数据管理部门的联系，同时要理顺数据生产机构、数据管理部门、档案部门等之间的关系，促进融合共生，共同释放档案数据资源“红利”。另一方面，建立良好的沟通协调机制，以解决档案数据协同治理中的矛盾纠纷，促进档案数据资源在归档保存、共享开放等方面的协同合作，提高档案数据治理效能。［35］

4.3 积极探索档案数据治理新技术，创新档案数据价值

（1）构建档案数据协同治理平台

一方面，加强不同系统对接，有效化解信息孤岛，实现业务与数据的深度融合，推动档案数据价值的提升。《“十四五”全国档案事业发展规划》指出“着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能”。［36］这为业务系统与档案管理系统的衔接提供了有力保障，有利于从源头上确保实现档案数据的应归尽归、应收尽收，促进业务协同。另一方面，创建统一治理平台，优化档案数据质量。运用区块链、云计算等技术构建全国统一的档案数据协同治理平台，促进国家层面档案数据资源集中管理，为进一步实现档案数据挖掘、整理、可视化等提供基础。

（2）联合探索档案数据治理技术

档案部门应加强与其他机构的协调合作，与大数据管理中心、信息技术研发中心等机构联合研发数据治理新技术，使技术融入档案数据治理过程中，充分“解决数据交换与共享、数据规整化及数据准备、数据集成与融合、数据安全保障与隐私保护等核心问题”［37］，以实现档案数据全流程的有效治理。一方面，加大技术研发力度。“大数据”“云计算”“区块链”是推动档案数据治理的重要技术，在此背景下，应加强政策引领和资金投入，档案部门、高校科研群体、信息技术机构等多主体协同，共同研发“云治理”等智能治理模式，以促进档案数据的安全传输和集成共享。另一方面，拓展技术应用场景。档案部门应聚焦档案“收、管、存、用”等方面，多层次拓展对可视化、社会网络分析等技术的应用场景，提升服务效能，助力“智慧中国”建设。

5 结 语

协同治理理论满足了新形势下海量且复杂的档案数据治理现实要求，为档案数据治理指明了方向。为应对当前档案数据协同治理在制度体系、主体协同和数据自身等方面的困境，需自上而下从制度层、管理层和保障层建立档案数据协同治理策略，以充分发挥档案数据赋能社会发展的作用，进而为加快档案数字化转型、全面推进档案治理体系和治理能力现代化增添发展动力。