构建党组织领导的“三治融合”的乡村治理体系

■ 张春晓

一、问题的提出

实施“治理有效”的乡村治理不仅是十九大乡村振兴战略强调的重要一环，也是实现农业农村现代化、推进构建国家治理现代化格局的根本基础和重要手段。受新时代乡村变革转型的影响，原有传统的简单粗放的单一治理模式，已经无法适应现实农村多元化、复杂化、差异化的治理结构，乡村治理的理念、范围、主体、方式等都需要进一步创新、调整和完善。创新乡村治理体制机制，构建党组织领导的“三治融合”乡村治理体系，从多方面多层次的治理维度去实现乡村治理的现代化。三治结合的治理体系是我国立足国情现状，从现实农村内部治理结构出发，在实现全面依法治国的引导下，结合利用中华民族传统治理资源，进行的新的治理创新性实践。研究“三治融合”如何有效运行具有重要的现实意义。笔者以长春市双阳区探索出的“1+3+X”治理模式为案例研究，立足于多元主体协作治理的视角，探索在这一治理模式下的“三治融合”乡村治理逻辑建设。

二、“1+3+X” 治理模式

（一）双阳区“1+3+X”治理模式提出的背景

长春市双阳区是自然资源丰富、发展空间和发展潜力较大的新城区，获评全国休闲农业与乡村旅游示范县、全国农村创业创新典型县、全国农村一二三产业融合发展先导区创建单位、全国平安建设先进区。

近年来，双阳区农村经济社会实现了快速发展，随着农村经济社会结构、农民思想价值观念发生深刻变化，双阳区乡村治理面临着新的挑战，具体表现为农村基层存在“六难、六盼”。“六难”，即群众难组织、自治难深入、事业难推进、素质难提高、活动难开展、工作难落实；“六盼”，即盼身边建立党支部、盼发家致富有门路、盼村民自治有深入、盼公益事业有投入、盼文体活动有服务、盼精神文明抓到户。基于这样的现实背景，双阳区秉持协商民主、多元共治的治理理念，以善于创新的精神、敢于改革的勇气，结合屯组实际，形成了“1+3+X”的治理格局。2020 年11 月，笔者跟随专业调研团队对双阳区的“1+3+X”基层治理模式进行了探析。

（二）双阳区“1+3+X”治理模式提出的理论依据

创新乡村治理体制机制，构建党组织领导的“三治”结合乡村治理体系，要求从多方面多层次治理维度去实现乡村治理的现代化，需要各主体之间协同治理。协同治理揉合了协同学与乡村治理理论两者的概念，它通过治理中不同主体之间的相互合作配合，将参与在同一治理结构中的多元治理主体有效粘合在一起，形成彼此之间相互嵌合、共同行动、相互依赖、相互弥补、风险共担的治理格局，通过制定共同的规则生成规范的治理秩序。另外协同治理并不是由于其他治理主体的参与，而弱化政府的作用，政府仍然是“元治理”的角色，要在治理中充分体现政府党建的引领和决策功能。

“三治融合”治理机制是在实行多元共治协同化治理的过程中，尝试将自治的民主性群众性理念、法治的制度性规则性理念、德治的心源性公民性理念进行有机结合、融会贯通，实现治理体系的现代化。在“三治融合”治理的互动过程中，自治、德治、法治三者并非完全都是同一个治理主体，因此探索三治融合治理的有效实施，必须需要参与三方面治理的多元主体之间相互协作配合。乡村治理工作是一项系统工程，需要调动全社会的积极性。双阳区的“1+3+X”治理模式突出“三治融合”“党建引领”与“多元共建”，充分借鉴社区治理党建式引领、参与式互动、共享式营造的经验做法，以“共商共信、共建共享”为原则，切实为乡村善治凝聚强大合力。

（三）双阳区“1+3+X”治理模式的基本内涵

双阳区创新建立的“1+3+X”治理模式的核心内容如图1 所示，其中“1”，即一个由党支部统一领导的管理架构，开展屯(组)党建和屯务工作；“3”，即由屯委会主任、综治协管员、妇女委员3 名实职委员组成的核心团队，负责管理本屯(组)各项事务；“X”，即由若干名热心公益事业、有威望的老党员、种养大户、致富能人、合作社负责人等志愿者组成的义务委员队伍，参与各项屯组工作。这其中，“1”的关键是“重心下移”，支部建在屯上，把基层组织建设的着力点从“村”延伸到“屯”，在基层竖起党的旗帜，筑牢执政根基；“3”的关键是“横向发力”，在屯一级党支部的引领下，打破三支队伍各自为战的条块分割，实现工作资源的整合共享；“X”的关键是“凝聚合力”，最大限度发挥基层义务委员的作用，汇聚团结一心、服务群众的工作“正能量”。

图1 双阳区“1+3+X”乡村治理模式核心内容

目前，全区134 个村、1286 个屯组共组建屯党支部883 个、屯委会1241 个，覆盖率达96.5%。双阳区实施的“1+3+X”基层治理模式，与党的十九大提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”要求方向一致、高度契合，双阳治理结构中的X 更是体现出协作共建、合作公共治理的理念。

三、双阳区“1+3+X”治理模式的实践成效

（一）“1+3+X”治理模式的内在逻辑关系

双阳区实施的“1+3+X”基层治理模式中的3 代表自治、德治、法治三者治理主体，治理模式关系如图2 所示。

图2 “1+3+X”治理模式的内在逻辑关系

（一）自治

双阳区坚持以民为本，“协商性”参与决策，形成村民自治的良好格局。建立了社区“网格化”管理模式，居民参与社区建设的主动性、积极性明显增强。屯党支部坚持“自己的事自己办”的自治原则，倡导公开、民主，坚持“四议两公开”原则，在谋事、干事、成事上充分发挥能动作用。从基础设施、公共服务、低保五保等农民群众最急需解决和关心关注的问题入手，在屯组建立了重大事项“三评议、三公开”工作制度。同时，“1+3+X”成员为各自屯组制定《屯规民约》，让村民用自己制定的制度管理自己。

（二）法治

双阳区坚持以法为基，“零距离”化解矛盾，营造了和谐稳定的社会氛围。“1+3+X”治理模式使得管理的层面下沉，用自己人管自己人，发挥了“1+3+X”成员在屯内威望高，以及人熟、地熟、情况熟的优势，去化解邻里矛盾和屯内纠纷。做到了“小事不出屯、大事不出村，情况能稳控、矛盾不上交”。充分发挥屯党支部桥梁纽带作用，积极联系法律宣传志愿服务队，为屯组群众提供法律援助等服务。截至今日，全区“1+3+X”成员共组织排查问题1200余人次，排查各类隐患1600余个，帮助群众解决问题1800余个，信访积案得到化解、信访总量明显下降。同时，深入推进平安双阳、法治双阳建设，“一村一辅警一法律顾问”实现全覆盖。

（三）德治

双阳区坚持以德为先，“宽领域”开展活动，树立了民风淳朴的文明新风。按照“引导有方向、评判有标准、学习有榜样”的要求，在“1+3+X”成员的具体指导下，深入开展了“最美屯官、致富能手、好媳妇、文明户”等评比活动以道德评议和社会舆论的力量推动社会主义核心价值观落细落实。着眼满足群众多元化生活需求，积极组织开展形式多样、内容广泛的群众性文体活动，围绕“科技、文化、卫生”三下乡,加强村民思想观念建设，深入推进移风易俗工作。宣传党和政府的好政策、宣传法律法规、科技知识，教育广大群众抵制封建迷信，远离黄赌毒等违法行为。

四、实践中“三治融合”治理体系建设面临的问题

（一）村民自治需要完善，“自治行政化”

村民自治制度虽有国家强力推动保障，但近些年来村民自治的发展已触碰到“天花板”，其中最大的治理瓶颈便是自治受行政化干预。基层政府把对于群众自治组织的政策上的“指导”“支持”变为实际上的“领导”，干预本应由自治组织管理的公共领域，异化为村干部自治。容易造成干群关系僵化，激发干群矛盾。大多村级自治组织缺乏完善的规章制度和办事章程，阻碍自治能力的发挥。

（二）法治建设相对滞后，“法治无力化”

受农村教育资源有限性的影响，目前村庄的法治建设相对落后呈现出治理短板，自治主体法律知识水平有限，给基层法治建设进程带来阻碍。村民法律意识薄弱，不了解法律是维护自身合法权益的有力保障。村干部在处理矛盾纠纷时多以道德标准判断，行为处事顾及人情关系。

（三）德治结构面临挑战，“德治空虚化”

中国乡村传统乡土社会建立的道德体系分崩离析，乡村世态炎凉出现“人情异化”“道德异位”现象。由于乡村青壮年大量流失，新生优秀时代文化无人向内输入与弘扬。凝结有社会主义核心价值观的现代乡土社会文化道德体系未组建完全，出现了乡土文化断层、文化代际传承中断现象，当前乡土社会的德治出现明显的空虚化。

五、对于构建“三治融合”治理体系的建议与对策

（一）夯实自治基础，赋予乡村主体自治空间

加强村民自治平台的建设。村民自治最有效的治理方式，是通过相关的群众自治性平台将村民集中起来参与处理村庄的公共事务。将农村的现有精英力量进行有效整合，实现村民自己的事自己议、自己的事自己做的自治目的。发挥党员的带头引导作用，引领村民主动参与日常民主协商活动。

（二）健全法治保障，树立乡村法治信仰

强化对乡村基层政府和基层干部的法律约束，建立健全基层政府干部的权责体系与问责制度，加强日常对于基层干部法律知识的培训和对村民的普法教育。引导村民运用合法的渠道行使自身的权利，合理合法的表达自我诉求，优先运用法律途径化解利益矛盾。完善乡村法律服务体系，完善相关农村法律服务平台的建设，如人民调解组织、农村法律服务所等机构组织。将村内的矛盾化解机制建立在法律框架之下，切实把“法治”与“自治”做到有机结合。

（三）深化德治支撑，营造乡村德治氛围

充分利用乡村文化大舞台、文化大院等载体，加大对社会主义文艺文体活动的开展力度。还可通过举办全民读书日、家庭书屋、文化科技卫生下乡、道德讲堂等形式来提高村民的道德修养，丰富村民群众的精神世界。要挖掘优秀传统文化的精髓，崇德尚法、尊老爱幼、诚实守信、勤俭节约、乐于助人等中华民族优秀传统美德。将社会主义核心价值观与现代乡村文化相融合。

六、结语

实践证明“三治融合”治理体系是实现治理有效的重要方式，符合中国乡土社会的历史基础和现实需要，能够很好地适应新时代乡村多元化、复杂化、差异化的治理格局。双阳区大胆创新治理机制体制，搭建起自治、法治、德治之间的互动机制，实现协同共治，激发乡村治理的自主能动性，最终促进乡村治理体系的健康发展。